以新型城镇化推动县域发展

       推进县域新型城镇化需要研究解决的几个关键问题
　　农村人口城镇化是县域新型城镇化的核心。如何准确把握农村人口城镇化的内涵，有序推进农村人口向城镇转移，是推进县域新型城镇化的关键。尤其是现阶段所涌现的新生代农民工，他们具有较好的教育程度，进入城镇除了获得较高收入，还渴望在城镇从事体面的工作，过着更有尊严的生活，以及对未来美好生活的憧憬。据调查统计，目前这部分新生代农民工占到80%以上，其中30岁以下的占到50%以上。然而，这部分新生代农民工也没有做到离乡而真正离土，同时也没有真正融入城市，大多是游离于乡村和城市、农业和非农产业之间的群体。
　　形成以上状况的原因是多方面的，主要是户籍制度和土地制度的制约。如果农民工难以改变对农村土地的依附关系，难以享受与城镇居民同样的就业机会和社会保障，那么，农村人口城镇化的进程就很难真正完成。因此，推进县域新型城镇化进程，重点要深入研究进城农民工从农村退出的有效机制，以及有利于农民工真正融入城镇的劳动就业、社会保障和福利政策。
　　土地供应问题是推进县域新型城镇化的难点。改革开放以来，我国城镇化的发展，有力地支撑了国民经济的快速发展，但也付出了大量耕地被占用的高昂代价。今后一段时期仍是我国城镇化保持较快发展的时期，如果不能坚守住18亿亩耕地红线，继续占用大量耕地，势必对国家粮食安全和社会稳定带来直接影响；同时如果不顾及城镇化发展对用地的刚性需求，强制性减少土地供应，最终会拖累经济社会的发展。这种两难境地是地方各级党委政府要面对的新课题。但是，从有关部门分析的资料看，我国土地利用还是有较大空间，如废弃地复垦、农村闲置地利用，以及适宜建设用地的山地、丘林地利用等。就农村闲置地来说，目前在城镇的农民工有2.6亿，有些农村不同程度出现了人口空心化。据估计，仅全国空心村综合整治潜力，加上闲置的宅基地、打谷场、村边林、取土坑塘等，可有效利用的土地将在4.5亿亩以上，如通过城乡建设用地增减挂钩，可腾出不少用地空间。
　　目前，由于进城农民从农地退出的有效机制尚未建立起来，将制约农村闲置土地的集中利用。例如，农民工在城镇就业和生活保障的不确定性，使农民工仍然对农村土地存在较高的依赖性；政策和法律上存在不一致性，也成为农民工从农地退出的障碍；加上缺乏有效的激励机制，也制约了农民工从农地退出的积极性。因此，在推进城镇化进程中，必须深入研究并逐步解决好这些复杂、敏感又关键的问题。
　　产业发展是县域新型城镇化的支撑和立足点。国内外城镇化发展的实践表明，城镇化的发展离不开产业支撑，只有当产业发展到一定程度，或当产业发展水平与城镇化水平相适应的时候，城镇化才能健康地发展。目前我国县域城镇化发展较快地区，基本上也是县域经济快速发展的地区，并且大多是工业化程度较高。产业发展是城镇化推进的重要基础，是决定城镇经济功能和性质的内在因素，产业发展所引起的产业结构的变迁和调整是促进城镇化发展的强大动力。同时，产业发展也引起一个地区以农业为基础的经济向以工业和服务业为基础的经济的转型，推动城镇化水平的不断提高。强调产城一体，或产城融合，就是要求正确处理好城镇化发展与产业发展的关系，防止城镇发展与产业发展的分离，既要防止脱离产业发展的“过度城镇化”，也要避免不能适应产业发展的“滞后城镇化”。同时，要充分发挥特色优势和生态优势，通过生产、生活和生态的和谐，使每一个产城融合单元都有不同的特色，实现城镇空间形态优美、内涵功能丰富、层次结构优化、产业和城市的高度融合。
　　以新型城镇化推动县域经济社会加快发展的主要思路
　　以科学规划推动发展的可持续性。将城镇化发展规划纳入县域城乡总体规划编制，使城镇化发展规划与整个县域发展定位相一致，促进城乡协调发展。因地制宜抓好县城城区和经济开发区或工业集中区的规划，推动城镇建设与产业发展的有机融合。同时，切实做好县域新农村建设规划，科学确定县域新农村建设的发展战略与目标，构建合理的乡镇、村体系和村落空间布局，统筹推进县域农村基础设施和社会公共服务设施建设。规划的制定要有长远眼光和战略思维，要坚持公众参与，多方听取意见。
　　抓好县域城镇化规划的同时，关键是要推动规划的实施。严格执行城镇建设的审批制度，强化规划的约束力。地方党政班子对制定通过的城镇发展规划，要确保其实施的连续性，并在实施中不断完善。加大对县城和县域中心镇基础设施和公共服务设施的投入，提升社会服务和居住水平，增强城镇承载能力。增强县域城镇化筹资能力，推动以市场手段筹集城镇化发展资金，采取多种方式吸引金融机构和民间资金参与城镇基础设施建设，使县域城镇化发展摆脱对地方财政的依赖。
　　以产业集聚形成经济支撑
　　经济发展是城镇化的根本动力，要把强化产业支撑作为推进县域新型城镇化的重要基础。要结合地方的区位、资源和交通条件，选择适合自身的产业发展模式，推动城镇化与工业化、农业现代化，以及第三产业的协调发展。要以经济开发区或工业集中区为平台，着力优化产业布局，推动产业做实做强。以集群集约发展为方向，加快转变经济发展方式，拉长产业链条，提高产业间关联度，形成具有竞争优势的强势产业和特色园区。充分发挥农业的基础性作用，通过提高农业现代化发展水平，促进农产品的极大丰富，以及实现农业增效、农民增收。逐步提高第三产业的发展比重，推动第三产业逐渐成为县域经济新的增长点。
　　在推进县域产城融合、产城一体进程中，要突出发挥民营经济和中小企业的推动作用。要创新适应民营经济和中小企业发展的市场准入机制，排除制约发展的各种体制机制障碍。正确处理好政府与市场的关系，扩大县域经济决策自主权，重点破解土地、资本、劳动力等要素的瓶颈制约，建立和完善适应民营经济和中小企业发展的要素市场体系。支持民营企业突破地域、所有制和行业的界限，推进资产重组和强强联合，实现产权多元化。推动民营企业与高校和科研单位合作，承接科技成果转化，走创新发展之路。
　　以城乡统筹构建保障机制
　　以节约集约用地为重点，深化土地管理制度改革。结合各地实际，优化城镇空间布局，提高城镇建设用地的利用率。强化项目建设用地管理，严格清理开发区和工业集中区长期闲置用地，提高工业项目用地投资强度。以农村土地整治为平台，建立城乡建设用地增减挂钩机制。有序推动低缓坡土地开发，完善低缓坡土地出让政策，调动地方利用低缓坡土地的积极性。加快完善现行土地管理法律法规，为推进节约集约用地提供法制保障。
　　以深化农村土地改革为突破口，建立进城农民从农村退出的有效机制。在有序推进农村土地改革中，首先要做好农村集体土地确权颁证工作。通过农村土地确权，有效解决农村集体土地权属纠纷，依法确认农民土地权利，强化农民的土地物权意识，为城镇化建设提供基础保障。第二，完善国家土地管理的有关法律制度，建立进城农民从农村土地退出的有效机制。地方政府可根据当地实际先行探索试点，逐步总结经验。无论是采取农村宅基地换房，还是土地承包经营权换城镇社会保障，都要充分尊重农民自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。第三，积极推进集体土地征地制度改革，合理确定征地标准，分配好土地非农化和城镇化所产生的增值收益，确保农民权益不受侵害。
　　以改革城镇户籍和社会保障制度为关键，加快农村人口市民化进程。加快县域城镇户籍制度改革，放开农民工进城落户的政策条件，让更多的农民工就地就近转移就业。建立和完善农民进城后的“托底”机制，重点改革社会公共服务和户籍挂钩的制度，逐步实现城乡居民在劳动就业、住房、社会保障和基础教育等方面的权益共享。完善农民工市民化教育培训机制，提高进城农民遵守法律法规和依法维护自身权益的意识，以及提高进城农民岗位工作能力和就业竞争力。
　　以协调发展打造城乡新形态
　　创新体制机制，推进新农村建设。加大与农民生产生活直接相关的农村基础设施建设，提升农民生活质量。正确处理进城农民工从农村退出与农业农村发展的关系，使留守在农村的农民享有较高收入和有尊严的生活。健全农村土地流转制度，完善土地流转市场体系，探索农村土地股份合作等有效形式，推动农村土地合理流转。探索以农村承包地经营权作为抵押物向金融机构融资等形式，完善有关法律制度，为农业生产经营提供资金支持。着力培育能够带动农业产业结构升级和优化的龙头企业，提高农业的科技创新能力和市场竞争力。大力发展农村教育，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。完善公共财政体制，积极促进城乡基本公共服务均等化，逐步消除城乡居民的福利差距。
　　创新社会管理，着力构建城乡治理新模式。根据农村人口城镇化带来的新情况和新特点，切实加强城乡社会管理建设。完善城乡社会管理体制，健全以城乡基层党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡管理服务机制。进一步完善社会管理职能，坚持依法行政，建立健全党委和政府主导的维护群众权益机制，引导群众以合法理性表达利益诉求。健全社会管理方式，引导社会力量参与社会管理，形成社会管理的合力。切实做好新时期的群众工作，做到情况掌握在基层，矛盾化解在基层，问题解决在基层，工作推动在基层，感情融合在基层。加快构建城乡公共文化服务体系，积极培育城乡居民健康的社会心态和文明的生活方式。作者：邓亦武