长沙县推进城乡公交一体化建设的探索与思考

长沙县推进城乡公交一体化建设的探索与思考

为贯彻落实党的十七大、十七届五中会全精神，切实解决人民群众“出行难”的问题，从2009年起，长沙县先行先试，以组建公交客运集团、实施“公车公营”为主导，改革现有城乡客运管理模式，加大基础设施建设力度，分步实施城乡公交一体化工作。通过近两年时间的摸索，基本理清了思路，并取得了一定成效。

一、长沙县城乡公交运行现状及公交一体化试点成效

（一）基本情况

长沙县毗邻湖南省会长沙，从东、南、北三面环绕长沙市区，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的核心地带，已成为长沙市2020年城市总体规划“一主两次”两个城市次中心之一和长沙市商业体系规划“一主两副”两个副商业中心之一。全县辖19个乡镇、3个街道办事处、228个行政村、41个居委会，总人口78.8万，总面积1997平方公里。长沙县交通便利，长永高速、机场高速、绕城高速、株黄高速、省道S103线横穿县境，107国道、京珠高速、省道S207线和建设中的武广高铁纵贯南北，国际空港黄花机场座落于境内，县城距黄花机场、长沙火车站、湘江码头均约8公里。

1、县域境内客运车辆情况。县境内客运车辆345台(该数据是2009年9月份的统计数据，目前有部分车辆报废未更新)，境外直达星沙站客运车辆105台，途经车辆78台；城市公交车辆378台，其中星沙城区内城市公交车辆74台（有公交车508台，其中我老秘网县城市公交92号，城乡公交91台，市内开往星沙的公交车有325台）；的士车辆236台。

2、县域境内客运线路情况。县境内客运线路88条，境外直达星沙站线路23条，途经路线8条，城市公交线路14条（我老秘网县城市公交线路5条，分别为101、102、106、星2、205；城乡公交试点线路4条；市内开往星沙的公交线路11条，分别为127、136、

158、501、503、701、703、704区间线、704全程线、808、809）。

3、全县客运车辆通村情况。全县267个村，266个村已通水泥路，237个村已通客车，未通村30个，占11％。

4、农村客运公交企业情况。在长沙县经营农村客运的企业9家，分别是嘉年华、通畅、鑫沙、万众、龙骧、联运、众旺、大鸿运、星沙公司；经营城市公交的企业6家，分别是嘉年华、通畅、万众、恒通、湖南巴士、星沙公司。

5、农村客运经营模式现状。在长沙县实施城乡公交一体化改革之前，全县农村客运采取的是“承包”的经营模式，公司无严格的管理体系和规范化的服务准则，重效益，轻服务。公司将客运车辆承包给承包人，部分承包人进行非法反复转包。

6、群众出行成本核算。目前，长沙县人均乘车费用为246元/人/年（公交客运，不含自驾、火车、飞机等交通工具），人均出行成本偏高。

（二）长沙县实施城乡公交一体化的基础条件

改革开放以来，长沙县社会经济快速发展，综合经济实力显著增强，工业化和城市化进程加速推进，城乡居民生活质量明显改善，社会事业全面进步，进入了全面建设小康社会的发展新阶段，初步具备了统筹城乡发展、实施城乡公交一体化的基础条件，实施城乡公交一体化的时机已经基本成熟。一是经济实力大大增强。2010年长沙县财政收入已突破75亿元，2011年将达到120亿元，具备出台优惠政策，促使公共交通回归公益性本质，实现城乡公交一体化的实力。二是思想共识已经形成。长沙县已将推进城乡公交一体化建设列入“十二五”工作重点，目前是长沙市推进此项工作的试点县。这项决策顺应形势，符合实际，代表了人民群众的根本利益，全县上下已形成思想共识。三是交通基础设施较为完善。县域内形成了以“九纵十二横”为骨干的道路交通网络，公路通车总里程达4200多公里，路网密度达240公里/百平方公里，已实现村村通水泥路的目标，推进城乡公交一体化基本硬件已具备。四是客运需求不断加大。随着长沙县农村经济的发展以及城镇化战略的实施，长沙县小城镇建设的步伐逐渐加快，城乡之间、乡镇之间的联系日益密切，人员之间的流动规模和范围不断扩大，带来了客流量的与日俱增。五是体制障碍基本消除。大部制改革消除了体制障碍，过去城市公交和道路客运分属两个不同行政体制和行业管理部门管辖，现在均隶属于长沙市交通运输管理局的统一管理之下，工作能够做到统筹兼顾，易开展、易协调。

（三）初步成效

1、明确了工作思路。2009年以来，长沙县以建设长沙市城乡公交一体化试点县为契机，成立了以县长亲任组长的“长沙县城乡公交一体化工作领导小组”，与上海同济大学合作启动了长沙县城乡公交一体化规划，目前已基本确定项目开展思路。即，以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“公益性事业，政策性补助，集团化经营，市场化运作，低价位运行，高水平服务”的理念，加强农村公共基础设施建设，以推进城乡公交一体化为抓手，改进现有城乡客运经营管理模式，改变城市公交与农村客运二元分割的局面，不断完善与市区的公交对接，优化、延伸、完善乡镇公交线路，着力构建城市人流集中区域、68平方公里星沙城区、300平方公里星沙新城、1997平方公里县域的循环公交网络，形成城乡旅客无缝运输的“零换乘”运行机制，逐步形成便捷、经济、安全的公共交通体系，为建设社会主义新农村提供良好的交通保障。

2、积极破解难题。推进城乡公交一体化，难点之一在于妥善处理好原有农村客运车辆承包经营者的利益，维护社会大局稳定。为此，长沙县制定了《关于公交客运车辆经营许可和更新的若干规定》（以下简称《若干规定》），对2010年8月31日到期报废车辆进行更新，这是一项实质性的工作，工作推进的矛盾多、难度大，同时，这项工作是整体工作中的关键一步，重要一环。一方面，通过《若干规定》的执行，解决了过去阻碍城乡公交一体化推进的几个突出问题：一是进一步明确了农村客运承包人为“农村客运公司中巴车承包经营者”的主体法律地位，改变和纠正线路经营权和车辆产权为个人所有的错误观点和作法，使原经营承包者个人没有与政府和公司叫板的资本和理由；二是改变了历史上经营权层层转包恶性循环的局面。更新车辆由公司按规定的车型统一购置，实行产权一体，杜绝了“挂靠经营”、“以包代管”和“高价炒车”的现象；三是创造条件实行“公车公营”，合理优化线路和安排运力，最终达到集团公司统一经营的目的。在各公交客运公司与原车辆承包经营者协商一致的基础上，由公司从原车辆承包人手中购回车辆，完成了101线和星2路线（101是通畅公司经营的，星2路是星沙公司经营的）“公车公营”改造，提高了营运效率与服务质量。

另一方面，引导农村客运承包人积极参与城乡公交一体化改革工作，对于农村客运线路已到期报废的客运车辆，运力过剩的停止更新；运力与运量相适应的，优先公司进行公交化改造；尚未到期的，鼓励公司进行公交化改造。对于原有承包经营从业人员，符合条件的优先推荐到公司就业；不符合条件但积极配合参与公交化改造的，鼓励公司免费增驾或进行管理学习培训，推荐就业。

3、开通试点线路。2011年元月，正式开通了“星沙至榔梨工业园”、“星沙至星沙产业基地”、“星沙至湖南信息学院”三条城乡公交试点线路。三条试点线路开通以来，我们对试点线路进行了跟踪管理，明确专人对线路投入营运车辆数量、营运收入、服务质量进行有效监管。到目前为止，三条试点线路营运情况良好。三条试点线路的开通和正式运营，翻开了我老秘网县城乡公交一体化工作的序幕，也为城乡线路布局及优化积累了良好的经验。根据旅客出行习惯、线路实际运营等情况，将城乡公交2号线进行了优化和调整，将线路由星沙产业基地经花山延伸至黄花工业园，同时，为做好市、县公交线路的对接,经市局批准,已将星205 路向市内延伸至长沙晚报，拟与城乡公交2号线对接（新的公交线路命名为城乡公交2号线。线路更名的请示文件已报市交通运输局审批）。今年8月，新开通了106路城市公交线（威尼斯城至物流学院），解决了威尼斯城周边无公交群众出行难的问题。11月7日，又开通了城乡公交4号线（星沙汽车站至黄花机场），填补了长沙城北到黄花机场无公交开行的空白。与此同时，为解决偏远乡村人民群众的出行需求，制订了《长沙县冷僻线路到期营运车辆更新的若干规定》，对部分始发站地处偏远、客流量小、配置车辆少、运力在2台以内且近期内暂不具备公交化改造条件的冷僻通村客运线路进行更新许可。到目前为止，共有23台到期农村客运车辆已按要求办理更新手续。

4、抓好站场建设。一是新建农村客运综合站。投资600万元（其中县财政配套200万元）在路口镇新建一个占地约15亩，集城乡公交客运换乘、停车、保养于一体的综合性客运站。由路口镇人民政府担任业主，按3级客运站标准建设。目前，客运站选址、设计工作已完成，项目立项工作已进入尾声，正在进行统筹征地工作，建设工程已动工。二是启动了城乡公交招呼站建设。今年计划在县境内G107、S207及部分县道沿线人流集中地点建设招呼站50个。招呼站建设按“政府补贴、部门监管、乡镇建设”的模式进行,由行业主管部门负责规划选址、式样设计、统一验收、资金拨付等监管工作,所在乡镇人民政府负责计划申报、施工建设、工程 质量、用地协调等工作。目前，已在金井镇建了两个示范站，待验收合格后将全面铺开建设。三是启动了公交候车亭项目建设。拟投资1500万元在城区范围内新建公交候车亭203个。

5、做好了维稳预案。城乡公交一体化推进过程中的矛盾和问题不可避免，关键是掌握情况，采取对策。对待热点、难点、重点问题，长沙县通过发通报、制作答复要点等形式主动向各级部门通报情况，表明态度，坚持主动宣传，正面引导，在维护社会稳定的前提下，确保工作正常有序地开展。试点期间，各种材夜思现象和各类问题的反映，时有发生，都做到了积极面对，既有充分的思想准备，又制定了应对预案，由于方法对头、措施有力，得到了各级各部门的充分理解和积极配合，没有造成负面影响和不稳定的局面。

（四）目前影响长沙县实施城乡公交一体化的主要因素

1、客运资源分散。多家公司经营是长沙县客运市场一大弊端，客运企业的多、散、小的格局，造成了公司之间争市场，争利益的不良现象。目前长沙县345台客运车辆分属9家企业经营，经营规模小而分散，有些企业甚至只拥有几台营运车辆，管理成本高，抗风险能力弱。同时，由于同一线路车辆分属不同公司，公司利益难协调，在推进城乡公交一体化过程中，各公司都想扩大市场份额，造成思想难以统一、步调无法一致，给长沙县实施城乡公交一条化带来阻力。

2、经营秩序混乱。在长沙县实施城乡公交一体化改革之前，农村客运市场由于采取的是承包经营和挂靠经营的模式，出现私下高价转让和炒车现象，致使成交价远远高于车辆运营价值，形成恶性循环，使公司与承包人解除承包合同的条件难以谈妥。

3、统一运营难度大。长沙县同一线路客运车辆到期年限和所属公司不一致，造成运力平衡难度加大。实施城乡公交一体化改革后，部分车辆经营权到期时如不补充运力，将会造成运力不够、出行不便的矛盾。要解决这一矛盾必须在这部分车辆到期前进行改造，实现统一运营，这样势必会增加改造成本。

4、配套设施落后。主要表现在：没有集散全县公交客运车辆和旅客的平台；中、小型站场和招呼亭点还需要完善；线路对接和现有道路还要提升改造，特别是村级公路的线型和质量还达不到“村村通公交”的要求。

5、管理体制不顺。由于过去城市公交和道路客运分别隶属二个行政管理体制，体制不同，政策也不同，就难以从全局角度，科学合理规划全县道路客运市场，统一合理的进行资源配备，从而实行有效的管理。

6、政府投入不足。由于政府财政补贴机制不完善，对城乡公交扶持力度不大，企业经营上的亏损，只能从盲目的发展车辆、线路、采取车辆承包的经营模式来弥补和转嫁风险。其结果是恶性循环，车辆数量远远大于市场需求，车辆档次低，造成资源浪费，环境污染，服务质量低下，企业的掌控乏力，管理不到位，处于尴尬的境地。

7、城乡公交一体化管理缺少前瞻性。城乡公交一体化能否顺利推进，有一个很重要的因素，就是对“镇到乡村”的三级客运网络的管理。城乡公交一体化要求管理部门统筹考虑城乡公交的发展，统筹建设相应的基础设施，必须要根据农村公交客运的特点和农村群众的出行要求，摸索农村公交客运的发展规律，形成适合农村需要的公交客运组织模式。行业管理部门对此的考虑还缺少前瞻性，缺少从经济学角度对农村客运市场的深入研究，缺少对新农村建设政策的深层研究，还未能尝试在政府主导下以经济学原理、市场化运作的办法来解决农村公交客运问题。

二、进一步推进城乡公交一体化的思路及措施

（一）工作思路

以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“公益性事业，政策性补助，集团化经营，市场化运作，低价位运行，高水平服务”的理念，加强农村公共基础设施建设，以推进城乡公交一体化为抓手，改进现有城乡客运经营管理模式，改变城市公交与农村客运二元分割的局面，不断完善与市区的公交对接，优化、延伸、完善乡镇公交线路，着力构建城市人流集中区域、68平方公里星沙城区、300平方公里星沙新城、1997平方公里县域的循环公交网络，形成城乡旅客无缝运输的“零换乘”运行机制，逐步形成便捷、经济、安全的公共交通体系，为建设社会主义新农村提供良好的交通保障。

（二）目标步骤

总体目标：集中力量在三年内，即到2013年，全面实现：“集团公司搞经营，公车公营保运行；网络对接无缝化，旅客换乘零距离；公交客运村村通，条条线路有站亭；出行方式多样化，优惠政策及于民。”的总体目标。具体分三个阶段进行：

第一步：至2010年底，完成对榔梨、安沙、黄花、黄兴、干杉五个乡镇的“公车公营”改造，开通城乡公交线路四条，启动“公交一元通”，同时完善城乡公交一体化规划和组建公交集团；

第二步：至2012年底，完成全县80%以上的农村客运线路的“公车公营”改造，开通城乡公交线路20条（支线线路除外），基本形成管理有序、措施到位、设施完善的城乡公交体系；

第三步：至“十二五”期末，全面完成“公车公营”改造，实现公交村村通，完成公交一体化预定目标。

（三）工作重点

城乡公交一体化工作实质是农村客运公交化管理，核心是实行集团化统筹、提升服务理念和水平，难点在于解除承包经营，实施“公车公营”，关键在于政府主导、实施公交补贴。

1、精心组织策划，组建集团公司。以市场经济为手段，采取股份制合作的形式，整合在长沙县经营客运市场的9家公司，组建“长沙县公交客运集团公司”，达到“规模经营、规范管理、优化环境，优质服务”的目的。组建工作坚持“政府作后盾，公司为主体”的原则，按9+1模式组成。即，现有9家经营企业以车辆数为基础，按车辆比例，享有集团公司认股权；县政府按照参股不控股的原则，享有集团公司50%以内的参股权。分二阶段实施：第一阶段：农村客运中巴线公车公营改造阶段。第二阶段：集团化运营阶段。统一经营的模式要从根本上改变过去那种“政策难执行、管理难到位、矛盾难协调、线路难优化、标准难统一、服务难提升”的局面，才能真正做到管理上档次，服务上水平。

2、严格经营许可，更新到期车辆。线路经营权和车辆经营许可是城乡公交一体化工作中一个重要环节，把握不好将前功尽弃、寸步难行。必须严格执行《长沙县公交客运车辆经营许可和更新的若干规定》，做到“四个统一”：即统一许可政策；统一经营方式；统一车辆规格；统一服务标准。坚决杜绝“挂靠经营”和“高价炒车”的现象，逐步实现公车公营的目标，达到净化市场、规范行为，强化公司职能、提高服务质量的目的。同时，行业主管部门将对公司在经营过程中的质量信誉进行考核，达不到要求的公司将取消其重新许可的资格。

3、完善基础设施，构建公交网络。设施的完善，网络的形成是政府必须下大气做好的一项工作。一是提升道路标准。特别是村级公路质量和标准的提高，“断头路”的改造和连接，还需要大投入，做大文章。要做到提高通行能力，合理优化线路，才能达到线路无缝对接，村村开通公交的要求和目的。二是打造中转平台。选址建好“星沙客运中心汽车站”，具备集长途、公交、的士、地铁于一体的集散功能，同时，根据规划配建几个中型汽车站，并发挥14个已建成的农村客运站的作用，真正达到“群众多方式出行，旅客零距离换乘”的目标。三是着力亭点配置。科学布局每条线路的停靠点和候车亭，港湾式或候车棚式的招呼站（亭）每村不少于一个，做到车辆停靠有“点”，旅客候车有“家”。

4、适时出台政策，加大扶持力度。城乡公交一体化作为政府公益性事业，必须有优惠政策作支撑，有政府投入做保障。根据整体工作进展情况，适时出台相关政策，显得尤为重要。⑴建立公共设施投入机制。基础设施建设的投入必须纳入年度财政预算，有计划、有重点、有步骤地加以实施。⑵建立公共交通补贴机制。包括公交企业转型过程中的补贴；企业响应政府号召，开通亏损线路的补贴；企业年度内发生政策性亏损后的补贴。⑶制定票价优惠政策。全面实现城乡公交一体化后由政府出台优惠政策，让全县人民享受优惠票价，特殊群体享受免费乘车，最终达到惠及于民的目的。

5、积极推进工作，确保社会稳定。城乡公交一体化工作的推进，是一件大事、好事、实事，也是一件难事，工作涉及面广，运作时间长，同时，与公司、经营者、人民群众的切身利益息息相关，如果思路不清、情况不明、方法不对、措施不力，必将引发社会矛盾，带来不稳定因素，必须稳妥行事，稳步推进，这就需要各级领导的高度关注，需要相关部门的通力协作，需要经营者的密切配合，需要全县人民的大力支持。

6、分片区开展公车公营改造试点工作。以线路客运班线经营权为资源配置单位，一条线路由一家企业经营，在确保群众方便出行的前提下，给予经营企业充分的营运自主权。通过区域专营，经营企业可以灵活安排线路走向和车辆数量，合理安排班次，实现网络化经营，提高车辆使用率，降低运营成本，还可以实现区域内冷热线的经济效益互补，解决客运企业“重热轻冷”的矛盾；同时，对农村班车通达率实行包干制，要求经营企业实现村村通公交，由行业主管部门建立一套完善的质量评价体系，对区域内的经营行为进行有效监管，使其成为公交区域专营化的质量保证。