关于进一步完善大调解工作体系机制的几点思考

　  大调解机制是指在党委、政府的领导下，司法机关、人民调解组织和行政主体分工合作、相互支持，共同构建诉讼调解、人民调解、行政调解相互衔接、相互促进的新时期矛盾纠纷的排查和处理机制。大调解赋予了传统调解新的价值与使命，体现了构建和谐社会的时代精神和要求，顺应了替代性纠纷解决机制的世界潮流。本文结合三明市构建大调解工作实践，就进一步完善大调解工作体系机制进行了探讨。
　  一、我老秘网市构建大调解工作体系机制的基本做法
　  （一）健全大调解工作体系。
　  1、规范综治信访维稳1+N联动中心建设。在去年各县（市、区）普遍建立综治信访维稳1+N联动中心的基础上，今年提出全面实现规范化建设的更高要求。联动中心由县（市、区）党委、政府分管领导担任主任，综治办、信访局领导任副主任，有关部门为成员，办公地点依托在信访部门，做到有单独的办公大楼，有统一规范的功能区域，有比较齐全的办公设施，有一套保证运转的制度流程。今年，市委、市政府决定在各县（市、区）联动中心加挂“群众工作部”的牌子，实行两块牌子、一套人马、合署办公，变被动受理为主动服务，进一步方便群众诉求，提高了办事效率，形成了维护一方稳定的整体合力。
　  2、拓展综治信访维稳1+N联动模式。探索在矛盾纠纷相对较多的行政部门建立调解组织。近年来，三明市综治委先后在市住房和城乡建设局、国土资源局、林业局、卫生局、交通运输局、工商局、人力资源和社会保障局、环保局、移民局、旅游局、药监局等11个部门设立了综治信访维稳1+N调解室，召开市直有关部门综治信访维稳1+N调解室工作推进会，总结推广基层人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的工作经验，选派法官、律师进驻行政部门调解室，针对各系统、部门涉及的矛盾纠纷，特别是经常发生的或比较难处理的征地拆迁、林权改制、医疗事故、交通事故、环境保护、边界纠纷等问题，建立了联调联处机制，形成了化解社会矛盾的整体合力。
　  3、延伸综治信访维稳1+N联动触角。全市各乡镇（街道）根据要求，全部建立了综治信访维稳1+N联动中心，乡镇（街道）综治办、司法所和信访室作为中心基本成员单位实行集中办公，公安派出所、法庭、民政、劳动、国土、建设、共青团、妇联等作为联动协作单位派员进驻中心，参与中心一体运作，做到工作事务联勤、矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、重点人群联管、“平安三明”联创。同时，各行政村也普遍建立了综治信访维稳1+N联动站，整合了村级治保会、调委会力量，依托村级综治协管员、平安中心户长开展基层维稳防控工作，目前，全市142个乡镇（街道）综治信访维稳1+N联动中心基本达到规范化建设要求。全市建立起规范化调解委员会2332个，人民调解员6970人，从而形成了“纵向到底、横向到边”的县、乡、村三级联动联调网络。
　  （二）完善大调解工作机制。
　  1、建立完善源头预防机制。市委、市政府出台了《三明市重大事项社会稳定风险评估（暂行）办法》、《三明市重大行政决策听取意见》等制度，实行重大项目社会经济效益和社会稳定风险“双评估”机制。按照属地管理、谁决策谁负责原则，决策提出、政策制定、项目报建、改革牵头等部门单位，自觉搞好社会稳定风险评估，做到应评尽评。截止2012年5月，我老秘网市已对33个重大项目进行了社会稳定风险评估，事前评估率达100%，事后稳定率达90%。
　  2、建立健全矛盾纠纷排查调解机制。坚持日常排查与集中排查、滚动排查与重点排查相结合，全力推进领导干部接访、机关干部下访工作机制。2012年，市委在全市部署开展“下基层、解民忧、办实事、促发展”活动，领导小组办公室下发了《三明市“万名干部下基层”活动考评办法》，把化解社会矛盾作为活动成效重要内容进行考评。同时，建立医疗纠纷、交通事故纠纷、劳动争议、物业纠纷四种专业性行业性调解组织。建立健全诉讼与非诉讼相衔接的调解机制，将人民调解、行业调解、司法调解、行政调解融于一体。全市法院积极探索部分人民法庭与当地警务室、司法调解室联动调处治安案件，形成相互配合、调解互动的多元化纠纷调解新格局，方便了群众诉讼，盘活了社会综治资源。如大田法院建设法庭在该县广平铭栋警务室设置法庭调解工作联络室，法庭把警务室作为一个固定巡回办案点，与当地公安派出所在化解农村社会矛盾方面，加强协作配合与优势互补，开辟了与公安派出所联动调处治安案件新方式。同时实行警务室、司法调解室、人民法庭调解工作联络室“三室合一”，联动联调，形成了相互配合、调解互动的大调解新格局。通过联动联调，各类社会热点难点问题尤其是林权纠纷、移民纠纷和医患纠纷得到有效化解。2011年，全市共受理医疗纠纷77件，成功调解76件，成功率98.7%，全市未发生群体性林权纠纷事件和库区移民群体性纠纷事件。
　  3、建立涉诉信访积案化解机制。通过挂牌督办、明确责任、领导包案、督促检查、考核通报等多种措施推进案件的办理和化解工作。市委政法委召开了全市集中化解涉法涉诉信访案件和党委政法委执法监督工作会议，就进一步深入推进全市涉法涉诉信访积案的清理工作进行了部署。两级法院根据上级部署，大力开展“集中清积月”活动，实行台帐管理，建立周通报制度，把清积成效作为责任人年度目标责任考核的重要依据，最大限度挖掘工作潜力。截止2012年5月，中央政法委交办的进京重复访案件70件，已全部化解，化解率为100%；全市187件涉法涉诉信访积案，已全部化解，化解率为100%。
　  二、当前各地构建大调解工作体系机制存在的突出问题
　  （一）机构设置、职能定位存在缺陷。机构设置上，全国冠以大调解名义的机构名称各异。如群众工作部、人民调解中心、司法调解中心、综治信访维稳1+N联动中心等，五花八门，各不相同。组成单位各行其是，有综治、司法、公安、法院、信访、民政、农业、房管、税务、劳动、监察等，少则两三家，多则十几家，而调解机构有设在乡镇（街道）政府，有设在司法所，也有的设在派出所，林林种种，不一而足。隶属关系是各自为政，有隶属于党委、政府领导的，有隶属政法部门领导的，还有的隶属综合治理部门领导，各显其能，各行其道。职能定位上，越位或违规调解行为时有发生。如对个别专属行政机关的确权、资格认定、行政许可与处罚、党纪政纪处分等纠纷进行人民调解，有碍法律适用和程序上的公正；少数调解员在涉及本单位、部门利益的调解中，为促成调解，对当事人进行诱导，或故意不告知纠纷当事人应享有的法律权利，侵犯了当事人的合法权益。

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　  三、完善大调解工作体系机制的对策
　  （一）要正确认识和理解“大调解”机制。“大调解”机制的建立不等于简单地成立一个机构，包揽各相关部门的调解职能或越厨代庖代为履行各相关部门的调解职能，或者简单地把信访、人民调解、行政调解、司法调解等相关工作人员集中在一个“办公室”办公的机械捆绑，“大调解”工作体系的灵魂，是建立各部门分工明确、责任清晰，各种矛盾纠纷解决方式既充分发挥作用，又相互衔接配合的工作机制。“大调解”作为一种社会矛盾纠纷解决机制，一方面能够强化、整合相关部门调解职能并优化社会调解资源，另一方面可以凸突显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性。因此，“大调解”机制的运行有赖于各相关部门调解工作网络的健全、调解工作触角的延伸以及调解职能的充分发挥。网络健全能够及时获取社会矛盾纠纷信息，做到抓早抓小抓苗头，及时进行多层面调处，保证将社会矛盾纠纷解决在村、居，解决在基层。工作触角延伸能够有效进行预防，实现调解工作的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略预期。
　　 建立完善“大调解”机制、维护社会稳定，重在资源整合，贵在部门联动，落实在制度保证，必须在组建机构基础上，建立健全各项制度，实现“大调解”工作的组织机构网络化、工作流程规范化、调处责任明确化。要统一机制，界定职能，县、乡两级矛盾纠纷调处中心既是社会矛盾纠纷调解工作领导小组的办事机构，也是本级调处矛盾纠纷的一线实战单位，承担对矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导，直接调处或与有关部门联合调处重大疑难矛盾纠纷等职能，一般性的矛盾纠纷原则上应由各职能部门依法调处，重大疑难的矛盾纠纷，需要启动重大应急程序的，应明确由当地党委、政府牵头，综治委负责协调，联动中心组织开展调处工作。如三明市在社会管理创新中县、乡两级成立综治信访维稳1+N联动中心，主要职能也是承担社会矛盾化解工作，旨在更好地整合社会资源，共同做好维护社会稳定工作。目前，各地积极探索，在法院、检察院、公安派出所设立了工作室或联合调解室，在涉外务工、医疗卫生、交通事故损害赔偿、劳动争议等领域设立了专业调委会，实现了人民调解、行政调解、司法调解的相互衔接的做法值得推广。
　  （二）要规范运作大调解各个重点环节工作。规范运作是保证“大调解”机制落到实处的关键所在。规范运作应当抓好六个环节：
　　 1、突发群体性事件预警环节。建立预警机制是防范和解决社会矛盾的基础，是社会稳定和发展的指示器，是科学决策的可靠手段。如果我们对社会偏离现象做到明察秋毫，予以重视和警觉，作出科学的判断，防患于未然，就能及早地预防和纠偏，为解决、防范社会问题提供先决条件，奠定稳固基础。如三明市尤溪县对矛盾纠纷按土地、林业、矿山、经济、劳资、邻里、家庭、工伤事故、工资福利、交通事故、环境污染、涉法涉警、其他等进行分类管理，并按矛盾纠纷严重性与紧急程度分为红、黄、橙、绿四级预警，实践中发挥重要作用。
　　    2、社会稳定风险评估环节。社会稳定风险评估机制，是社会影响评价体系的重要组成部分,是防范社会风险的重要制度性措施。在重要社会决策和重大工程项目制定、出台及实施前，对其可能发生危害社会稳定的诸因素进行分析,评估发生危害的可能性,对不同的风险进行等级管理,做好危机预防工作,采取措施防范、降低、消除风险，对于从源头上预防和减少社会矛盾的发生,具有十分重要的意义。对关系到较大范围人民群众切身利益的社会保障、社会管理等重大决策；涉及人民群众普遍关心的有关民生问题规范性文件的制定或修改；有可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展规划和重点工程建设；关系到产权转让、职工身份转换、用工安置等重大利益格局调整的国有、集体企业及事业单位的改革改制；涉及到诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整、建设规划调整、教育卫生网点调整等等，都应当明确，只有经过社会稳定风险评估后才能实施。
　　 3、矛盾纠纷排查环节。要建立矛盾纠纷排查分析例会制度。县（市、区）每月一次、乡镇（街道）每半月一次、村级每周一次召开矛盾纠纷排查分析例会，主要听取本辖区本部门的治安状况、纠纷调处情况报告；排查近期各辖区可能出现的各种不稳定因素，分析纠纷的新情况、新特点、新动向；研究重大复杂疑难纠纷或跨区域纠纷案件的调处方案和防激化措施；交流纠纷调处工作经验，安排下一步纠纷调处工作。
　　 4、矛盾纠纷调处环节。按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的原则，由区县、街镇两级中心统一受理各类矛盾纠纷，并及时梳理，根据案件性质、涉及范围、难易程度和轻重缓急等情况，或由中心直接调处，或分流处理。对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾或重大、疑难纠纷，在区县中心统一组织下,由各单位共同参与、协同作战、多管齐下、联动调处，实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的“大调解”格局。
　   5、矛盾纠纷化解保障环节。要继续坚持领导接访制度。按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”原则，重大疑难矛盾实行分管领导承包制度，逐人逐事落实责任领导，在分管领导职权范围内能解决的问题，必须认真研究解决，决不能出现敷衍塞责、拱手上交现象，确保群众反映的问题件件有着落，事事有回音。克服过去调解组织有职无权弊端，赋予两级中心五项权能，即案件受理权、分流指派权、矛盾纠纷调处权、督查督办权和“一票否决”建议权，确保中心职能有效、高效运作。此外，将社会矛盾的调处服务与法律服务热线、律师参与、公证确认、法律援助、法制教育等配套，切实为群众提供便利、及时、周到、全面的调解服务。
　　 6、要建立特约调解员持证上岗资格制度，高标准选任调解员，通过集中学习、业务培训、观摩开庭、现场指导等多种形式，切实加强调解员岗位培训，并在法院组建培训基地，不断提高依法调解能力和水平。
　  （三）要加强诉讼与非诉讼调解的良性互动和有效对接。大调解工作体系与社会是互动体，是社会的需求催生了大调解工作机制的建立，并不是所有的矛盾都只能通过诉讼解决，反过来说，诉讼也不能解决所有的矛盾。在当今社会转轨时期，建立司法诉讼与非诉讼有机结合的矛盾纠纷大调解工作机制，对于我们推进司法改革、促进和谐稳定、实现公正与效率的司法价值取向具有积极意义。在大力提倡以非诉方式解决纠纷的同时，还应当把诉讼作为纠纷解决的最后、最权威的手段，要注意将非诉纠纷解决方式与诉讼审判制度有机结合，扬长避短、相互配合，不断促进大调解工作体系的成熟和发展完善。
　　 宏观层面：实现组织网络衔接与制度衔接。组织网络衔接的关键就是要形成一个以人大、政府、政协、政法委、综治办、法院、司法局等相关部门参与成立的领导小组。工作制度衔接的关键要加强法院与综治、工商、公安、交警、保险、医院等部门的联系，单独或联合制定关于调解衔接工作的制度规范性文件。同时，要根据衔接的基本内容，把调解衔接工作的基本操作规范和流程用制度加以规定，以便使调解衔接工作更加科学规范，更具有可操作性。
　   微观层面：实现人员衔接、程序衔接和效力衔接。实现人员衔接一方面要实现调解人员网络的形成，根据目前司法资源紧缺的现状，通过聘任调解员和特邀调解员来弥补法院审判力量的不足，聘任调解员可以在基层法院各自的人民陪审员中选聘，也可以在具有一定调解工作经验的退休国家工作人员或其他合适人员中选聘。特邀调解员应当在有关部门、行业、协会中具有一定名望的在职或退休人员中选聘。实现程序衔接就是要通过实行诉前调解、委托调解、协助调解以及效力确认和指导调解等工作制度来实现诉讼调解与非诉调解活动的衔接。对非诉讼调解协议进行司法确认，增强非诉讼调解协议的法律协力，是完善大调解工作机制的重要环节，因此，必须明确法院的角色定位，完善司法确认流程，及时建立健全防错纠错机制。
　  （四）要加强基层联动中心和调解队伍建设。各级党委、政府要把加强基层联动中心和调解队伍建设摆上重要议事日程，从组织领导、政策导向、力量配备、经费保障、表彰奖励等方面给予倾斜。要进一步整合基层综治信访维稳1+N联动中心（站）资源和力量，拓展其社会管理功能，选调一批优秀骨干和调解员充实联动中心（站）工作。同时，要提高调解队伍素质，目前，调解人员一般来自基层、熟悉民情，能有效克服法官因职业习惯形成的不良思维定势。但调解员法律知识缺乏、法律程序操作生疏。因此，要通过现场学习、具体指导、巡回办案、典型示范、调解经验交流等途径，使人民调解员队伍素质和能力得到有效提高。此外，建议对调解员开展等级评定工作，分初、中、高三级对现有调解员进行评定，并将其作为聘用和享受相应待遇的重要条件予以考核。建立调解工作激励和约束机制，坚持把大调解工作实绩与相关人员的表彰奖励和经济待遇相挂钩，不断激发法官、调解人员的积极性。
　  总之，大调解工作体系的构建是一项复杂的系统工程，它是一个体系从构思——设置——认知——应用——接受的全过程，因此，必须要有充分的思想准备，认识到任务的长期性与艰巨性，绝不可急于求成。并且，任何一种新的工作机制，都需要经过实践——总结——深化——再实践——再总结——再深化的过程，才能得以完善、规范和提高。我们在大调解体系建设过程中，只有循序渐进的探索、完善和实践，才能最终建立健全一个以司法调解为核心、人民调解为基础、行政调解、行业调解等多种纠纷解决方式功能互补、程序衔接、相互支持、共同作用的大调解工作体系。课题指导：陈永强
执笔：李坚