落实对“一把手”权力运行的制约监督

    党的十八大报告提出了“健全权力运行制约和监督体系”的重要任务。对权力的运行进行有效制约和监督，让握有权力的领导干部不愿、不敢、不能滥用权力，这是社会主义民主政治建设的重要课题，是加强党的先进性和纯洁性建设的重大课题，也是一个长期没有解决好的难题。在对权力运行的制约和监督中，尤其重要和困难的是对领导班子正职即“一把手”的监督。
    领导干部滥用权力的问题长期以来没有得到根本解决，其中最重要、最关键的就是对“一把手”权力运行的制约和监督问题没有得到根本解决。这既是权力滥用、fubai问题存在的重要组成部分，也是其中的一个重要根源。
    无论从“一把手”在领导班子中所处的重要地位，还是从其能否正确行使权力所造成的影响来说，“一把手”都理应成为权力运行制约和监督最重要的对象。在解决对权力运行进行有效制约和监督这一复杂的矛盾中，“一把手”处于矛盾的主要方面。解决对权力运行的有效制约和监督问题，必须从“一把手”开始。
    落实对“一把手”权力运行制约和监督必须面对的诸多难题
    在现行领导体制中，“一把手”手中的权力能否得到正确运用，主要取决于“一把手”自身的德才素质，尤其是德的素质状态及其能否持续。由于“一把手”地位的特殊性，对其权力运行制约和监督则常常处于失效状态。也就是说，如果“一把手”在主观上自觉或不自觉地要滥用权力，几乎可以做到为所欲为。正如一些因滥用权力而深陷泥潭的前“一把手”所说，他们所要办的事情，是“没有办不到的”。
    “一把手”处事的决定权使得权力滥用有较大的便利性。一个地方、一个单位的领导班子所处理的日常事务和审批事项，包括常规性事项与非常规性事项、一般事项与重大事项等。一般来说，常规性和一般性事项，最终决定权在分管的领导班子成员，甚至在中层机构负责人。而对于非常规性和重大事项，则应由领导班子集体决定，有的非常规性的一般事项，也可由“一把手”拍板。由于“一把手”所握有的决定权，无论属于哪一类事项，只要经“一把手”批准就有效，而且必须执行。一些本应由集体决定的重大事项，只要“一把手”执意坚持或擅自决定，其他人一般很难阻止。在这种情况下，对“一把手”权力的制约和监督往往落空。
    “一把手”用人的影响力使其对制约和监督者有较大的威胁性。对于选人用人，中央颁布的《干部任用条例》和各地各单位推行的公开选拔、竞争上岗、领导班子票决制等干部人事制度改革措施，对在提拔干部时“一把手”的权力形成了较为有力的制约。但对在民主推荐时“得票多”的拟提拔人选的取舍上，在已任职干部的调整中，在干部选拔出来后的使用中，以及在以后的进一步发展中，“一把手”仍然具有较大的影响力。由于得到上级的信任，“一把手”对领导班子其他成员是否支持和信任，必然会影响到他们所分管工作及其个人的发展。因此，即使看到“一把手”滥用权力的问题，班子其他成员以及其他干部，一般也都因为受到事实上存在的“一把手”权力的威胁而不敢向上反映，更不敢当面提出，从而使对“一把手”权力的制约和监督落空。
    “一把手”对集体决策的操控权可能使滥用权力行为有较大的隐蔽性。在对重大事项进行集体决策时，企图滥用权力的“一把手”可以通过选择其认为有利的会议时间、复议、改变会议程序或规则、隐瞒关键数据或事实，甚至冒充上级意图等等手段，达到操控决策的目的。经过这种操控的决策，尽管可能会损害国家利益，谋取私利，却能使决策贴上“集体决定”的标签，使权力的滥用难于发现，难于制约和监督。
    目前的监督系统对制约和监督“一把手”权力运行还缺乏足够的有效性。为解决对于权力运行的制约和监督问题，党和国家已经构建了一个庞大的系统，并配套了相应的法律规章。这个系统，包括人民代表大会及其常委会、司法机关、纪检监察机关、中央和省区市巡视组、组织人事部门等等，通过运用相应的法律规章，在对权力制约和运行的制约和监督上发挥了重要作用。但对于“一把手”而言，现行的监督系统主要存在以下两个方面的问题。一是直接制约和监督权力的柔弱性。对于处在可以直接制约和监督视野内的机构和人员来说，如本地本单位的纪检监察机构等，由于相对于“一把手”的权力落差，使得对“一把手”的制约和监督柔弱无力。二是强力制约和监督的间接性和迟滞性。上级领导机关和领导干部、上级纪检监督机关、上级政法部门、巡视组等，对“一把手”权力运行能够形成强有力的制约和监督，但由于视野远离“一把手”权力运行，只能阶段性地进行间接的、事后监督，从而大大降低了制约和监督的有效性。
    落实对“一把手”权力运行有效制约和监督的设想
    落实对“一把手”权力运行有效制约和监督是一个复杂的难题，需要从思想政治教育，政治体制、领导体制和行政体制改革，健全法治，发挥社会和舆论力量作用等多方面着手。从当前操作的现实可行性看，笔者认为应着重做好以下三方面的工作。
    敞开为民用权的教育之门。道德对权力的制约是软制约。对权力的制约，仅靠道德不行，但少了道德也是不行的。事实上，在当前的体制下，多数“一把手”能够正确或较正确地行使权力，主要地还是靠道德，即“一把手”的思想政治素质发挥作用。而少数因滥用权力而受到惩处的“一把手”所以出问题，与其道德素质发生质变有直接的关系。因此，无论领导体制尚未完善的当前还是相对完善以后的将来，都应把对领导干部的道德教育，尤其是对“一把手”的群众观、权力观教育作为非常必要、非常重要的工作。要通过集中进行和经常性的群众路线教育、廉政教育、理论和宣传教育，改进中心组学习、班子民主生活会、述职述廉，提高干部培训及培训中进行的党性教育质量和水平，加强包括学习文化和廉政文化在内的组织文化建设，加强领导班子思想作风建设，加强经常性的思想政治工作等途径，切实加强对各级干部特别是“一把手”的教育，提高为民用权的自觉性，增强拒腐防变的能力，从而为制约和监督“一把手”权力运行筑就牢固的思想道德堤防。
    关住滥用权力的方便之门。“一把手”滥用权力与领导制度不健全、权力运行不透明有着直接的关系。坚持用严格而必须执行的制度管权管事管人，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，是关住滥用权力的方便之门、保证权力正确运行的重要条件。一是以公开制约权力。实行党务和政务公开制度。凡常规性、一般性的事项一律集中公开，让群众即时、充分地知晓领导班子应做、将做的事项及其运行过程、结果。公开审批的事项，包括审批事项内容、计划、审批程序、申报情况、审批条件、审批人员、审批结果等，使之完全置于群众监督的视野。二是以民主制约权力。对需经领导班子集体决定的非常规性、重要的事项，要及时公开，广泛听取群众对决策的意见，听取专家意见，再由领导班子集体决定。对可由“一把手”签批的非常规性事项，也要广泛听取意见，包括听取班子成员意见后，再由“一把手”决断。三是以程序制约权力。制定、公布和施行领导班子议事规则，规定集体讨论决策重大事项时，“一把手”不得先于班子其他成员发表意见，研究决定干部选拔任用事项时，必须进行无记名票决等，防止集体决策变成“一把手”的个人决策。规定领导班子正职不专门分管具体事务，实行业务部门拟办，分管领导把关，一般事项由“一把手”最终审定或由分管领导审批、“一把手”阅示，重大事项提请领导班子集体决定的程序，防止由“一把手”个人说了算。
    堵死滥用权力的侥幸之门。在已建立了不少制约和监督权力运行法律法规的条件下，仍然不断出现领导干部，特别是“一把手”滥用权力、腐化堕落的问题，这与滥用权力者可以逃避监督、逃避惩处的侥幸心理有很大关系。解决这个问题，一个重要途径，就是要消除监督的权力相对于监督对象的权力的落差、变监督的间接性为直接性、迟滞性为即时性，使制约和监督更加有效。一是以权力制约权力。提高地方纪律检察机构的级别，使其成为与地方党政班子级别平行的监督机构，并强化其对同级党政领导班子及其“一把手”的监督职权。改党政部门内部的纪检监察机构为上级纪检监察机关的派驻机构，并使其负责人具有与所派驻单位“一把手”相当的行政职级，确保其能够独立有效地行使监督职权。二是以法律制约权力。树立依法治国理念，坚持依法执政。完善法律体系，逐步扩大法律管理国家和社会事务的范围，压缩通过领导干部个人管理的空间。通过依法执政的教育和强制性依法行政等途径，着力建设一支懂法、守法并且对法律形成信仰的干部队伍，使其成为对“一把手”权力制约和监督的重要力量。坚持司法部门依法独立行使职权，确保司法部门能够严格依照法律行事，维护法律的权威性和威慑性。三是以社会制约权力。社会力量，尤其是社会舆论对权力运行，特别是权力运行的社会影响、领导干部八小时外的廉洁自律，具有极大的威慑作用。要通过积极引导，规范管理，更加有序、有效地发挥社会力量对权力的制约和监督。向全社会公布监督权力运行的举报邮箱和举报电话等，使监督信息及时向监督机关传递并且畅通无阻。适当运用网络监督、媒体曝光，对滥用权力者进行警戒和威慑，免去滥用权力谋取私利却能平安无事的侥幸心理，有效防止“一把手”滥用权力。作者：黄学权