户籍改革中农村土地退出补偿机制研究
——以重庆市为例
滕亚为
2010年8月重庆市户籍改革政策出台，放宽了本市农村居民转为城镇居民的门槛，分主城区、远郊区县城、其他乡镇三级城镇设置了更加宽松的准入条件。这一政策出台后，社会各界普遍认为户籍改革加快农村剩余劳动力的转移，是社会进步和克服城乡二元结构的良策。但是，目前的户籍改革有大量的问题需要解决，尤其在农村土地退出方面。本文仅就户籍改革中农村土地退出补偿机制问题进行探讨。
一、农民对户籍改革、退出土地的态度及原因（一）农民对户籍改革态度积极农民对制约自身发展的户籍制度期盼改革，特别是本身在城市工作稳定、有住房的农民工，在遇到孩子上学、生病住院等问题时，意愿特别强烈。重庆市从2010年8月15日正式启动户籍改革，在不到8个月的时间，就有190万农民进城，成为城市居民，说明户籍改革很有必要。在户籍改革前，重庆市各地对农村人口流向和居住意愿进行了专题调查，结论是广大农村居民进城意愿强烈。以重庆市江津区为例：“目前江津全区农村人口108万人，其中外出进城42.3万人，占农村人口的39.2%，通过江津区农村人口流向和居住意愿专题调查结果，愿意到江津主城购房居住的占11.7%，到镇（街）购房居住的占36.1%。” [1]
从重庆市目前已转户分布情况看，不同地区和不同人对户籍改革的期待不同，“转户进城人员中，进入“一小时经济圈”的占63%、渝东北地区占12%、渝东南地区占25%；18-60岁（女55岁）农村劳动力转户占转户总人数的53%，18岁以下转户占16%，60岁以上转户占31%。 从区县进度来看，合川、江津、璧山转户人数最多。” [2]
（二）多数农民不愿退出土地在农民强烈的转户意愿下，有多少人愿意放弃拥有的宅基地，承包地和林地呢？其主要顾虑又是什么呢？为此笔者组织调研组对“一小时经济圈”及远郊区县的农民的退地意愿进行了抽样调查。
表1重庆“一小时经济圈”农民转户退地意愿调查表(略)从调查中也发现，农民进城愿望强烈，却不愿放弃承包地、宅基地，特别是主城区、近郊区的农民，以及青壮年农民。愿意放弃承包地、宅基地的主要是远郊、丘陵和山区的农民，以及年老体弱、希望得到养老金、医疗保险，以及生活方便的农民。
“截止2011年4月22日，重庆户籍改革半年内，全市已经有180万人的户籍从农村转入城市。转入主城区约占26万占15%。转户的人群中有一半以上是农民工以及新生代群体，约90万，占502%。全市共受理转户居民宅基地退出申请406户，914人，实际有18户，共35人办理了宅基地退出。同时，有165万人办理了社保，还有210户转户居民申请到了首批公租房。” [3]由此可见，农民对退出承包地、宅基地持保守态度，政府也很谨慎。
（三）农民不愿退出宅基地，承包地和林地的主要原因农民转户意愿强，却不愿退出宅基地、承包地和林地，一些农民即便让土地撂荒，无偿请人代耕，也不愿退出宅基地、承包地和林地究竟主要是什么原因呢？就此，我们对受访的180人进行了进一步问卷调查，调查结果如下：
表3农民转户不愿退出宅基地、承包地和林地的主要原因(略)调查显示，农民不愿退出承包地、宅基地的主要原因是土地的保障功能，担心如果一旦在城市失业，有低保也无法维持城市生活。其中，害怕失业是最主要原因，其次是住房问题，担心无钱买房，房屋租金太高，水、电、气等基本生活成本无法承受。重庆进城农民在主城区租房成本较高，首批进入公租房的租金达10元/m2，这是多数进城农民无法承担的。主城和近郊区农民想法不同，他们一般经济状况较好，期望通过土地获得高额补偿，获得较大物质利益。
因此，重庆户籍改革最大的阻力与东部发达地区有共同之处：“怕失去承包地是已进城农民不希望农转非的首要原因。”[4]
二、户籍改革对重庆城乡统筹的重要意义（一）促进农业规模化经营、推动现代农业建设“农业经营规模小、组织化程度低、比较效益差等问题已成为制约我国现代农业发展、增加农民收入的重要瓶颈。”[5]特别是重庆市地理环境特殊，深丘、山区占农村幅员面积百分之八十以上，市东部库区、南部乌江流域及綦江、江津、南川、万盛等区县深丘山地，山高沟深，交通不便，生产环境差。农户散居，各自生产，加之农产品价格过低，农民辛辛苦苦种一年庄稼，不如外出打工两三个月的收入，农业生产比较效益差，青壮年劳动力多数外出打工，承包地临时委托他人耕种，甚至一些地方，农民举家外出、承包地没有人愿意代耕，土地撂荒现象严重。农业生产全靠老弱病残维持，效率低下，农业发展受到严重影响。
（二）调节城乡人口比例，缩小城乡差别重庆作为西部直辖市，要解决大农村问题，提高农民收入，使城乡收入增加，转移农村剩余劳动力，并成为重庆城市发展的生力军，需要农民工在城市稳定下来。在城市就业稳定，居住稳定的情况下，退出无法继续耕种的承包地、林地、宅基地归还集体经济组织，使农村人口减少，人均土地增加，再通过政府指导下的土地流转，适度规模经营，可以大大提高农民收入，缩小城乡收入差距。
（三）满足城市劳动力需求初步统计，2010年重庆全市工业销售值突破1万亿元，规模以上工业企业利润超过400亿元、增长28倍。今后三到五年内工业产值将会增加到3万亿，劳动力需求加大，能够再增加500-600万个就业岗位。户籍制度改革对吸引农民到城市就业、为缓解“用工荒”也有一定作用。
三、户籍制度改革中农村土地退出补偿机制存在的问题（一）土地立法先天缺陷现行立法对农地所有权的制度构造存在两个明确的缺陷：一是所有权主体界定不明，二是权利内容残缺。根据《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》相关规定，农地所有权的主体有三种类型：乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，三者之间关系模糊。《民法通则》规定农民集体对集体土地有占有、使用、收益、处分权，而《宪法》、《土地管理法》又规定集体对其所有的土地没有买卖、出租、抵押等处置权。这些立法上的先天缺陷留下许多隐患，导致实际运行中权属支配关系混乱，不同利益主体之间权责不清，纷争不断。
上述立法的先天缺陷让农村土地退出补偿产生一系列问题。农民宅基地、承包地、林地退出由哪个农民集体补偿和受益？由谁对退出的农民补偿是否到位进行监督？产生纠纷由谁解决？农民进城后如果失业，城市低保不足以维持租房等基本生活开支，想回农村又怎么办？这一系列问题都无法解决。
（二）重庆地方制度设计存在漏洞《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号）中明确了“自愿有偿”的基本原则，“对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定。”
根据该规定重庆市各区县制定了相应的实施细则。然而，各地的实施细则存在许多问题，如重庆市荣昌县荣昌府办发2010年222号文件第九条规定：农村居民自愿转为城镇居民的，其宅基地及建（构）筑物退出按下列规定补偿：转户居民自愿退出宅基地及建（构）筑物的，参照县征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿。对宅基地使用权参照地票政策以合法使用权面积（以集体土地使用权证为准）按8000元/亩的标准一次性给予补偿。购房补助按荣昌县城入户购房1万元/人、城镇规划区国有土地购房7000元/人的标准一次性给予补助。今后征地时不再享有补偿权利。而重庆潼南县潼南府办[2010]222号文件规定县城规划区内14000/亩，乡镇规划区内13000元/亩，其他规划区内12000元/亩。这里存在的主要问题包括：
第一，补偿标准不统一。具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定，各地补偿标准不一 。同一个城市的不同区县对农民退出宅基地和承包地的补偿标准不一样，甚至有的同一个县城、同一个乡镇的补偿标准都不统一。
第二，补偿标准低。重庆2010年上半年主城区出让的房地产类用地的平均地价为274万元/亩，重庆市地票交易的平均价格10万元以上，荣昌县补偿给农民8千元/亩，潼南县最高可补偿到1.4万/亩。补偿标准与市场价值相去甚远。
第三，退出程序存在问题。虽然《重庆市公安机关办理转户流程图》非常清楚地规定了转户程序，《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》规定了申请退出宅基地及建构（筑）物的程序，然而，实践中一些地方土地确权都还未完成，农民究竟拥有多少财产，承包地剩余年限，承包地、宅基地权利人与集体之间利益如何划分？土地退出归集体所有后又如何分配？归集体所有集体是受益者，集体如何承担对退地的补偿，其中承包地不能改变用途，宅基地复垦后做农用地，除地票交易价外，集体应承担什么样的补偿责任？上述问题都没有明确的规定，实践中程序混乱。
第四，土地退出参照标准有问题。目前重庆土地退出是以征地标准为参照，但是征地的前提是公共利益，而土地退出应以市场为标准，应由市场定价。单纯参考市场定价也有许多问题，比如市场变化大，土地价值波动大，农民能否承受先后退地差价太大等等。
第五，远期考虑不足。目前，国家经济形势好，重庆市财力雄厚，农民工办户籍退地时往往有工作。如果宏观经济形势变化，一旦农民工失业情况突出，都需要社保救济，国家财力如果不足以支撑，可能会出现较大的问题。尽管重庆市政府官员多次表示，重庆经济发展，足以提供农民工作岗位。但接受采访的农民普遍担心：所得补偿，进城难以购房，或购房所剩无几。另外其文化程度不高,多靠体力干活,如失去工作或年老,如何生存?特别在若干年后，进城群体收入比留乡农民低，生活差，可能会导致进城农民对政府不满，引发大量社会问题。
（三）政府行为面临拷问第一，政府在制度设计和执行中是否可以强势推进。重庆市户籍改革中土地退出机制设计与政府关系密切。与以往的户籍制度改革不同，“重庆市户籍制度改革是典型的由重庆市政府发起的自上而下强制性制度变迁”[6]。在重庆模式的操作中,无论是宅基地拆迁后的农民集中居住,还是农村宅基地复垦后将新增建设用地指标进行“地票交易”,其推动主体都是地方政府。重庆市政府是户籍制度改革中土地退出机制的具体设计者和安排者，区、镇政府是相关规则的制定者、实际指标转移操作的管理者,也是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体, 具体的转户农民是被安排者。基层政府组织(区县、乡镇及村集体)对参与宅基地复垦、农民集中居住、地票交易及其利益分配热情高涨。
有学者将重庆模式的户籍制度改革界定为：“在不根本改变城乡二元户籍制度和农村土地管理制度框架下，以政府行政力量为主要推力，以转户为基本动力的驱动农村剩余劳动力大规模进城的加速工业化和城市化运动。”[7]城市化本是随经济社会发展自然演变的过程,但目前做法是以行政力量强势推动,产生矛盾不可避免，政府在整个制度设计中的行政性所产生的深远影响必须认真考察。
第二，农民财产权是否受到侵犯。按照《农村土地承包法》和《物权法》，农民最重要的财产是土地，包括承包地和宅基地。在家庭承包制度框架下，农地产权结构可分解为：所有权、承包权、经营权（使用权）。农民的承包地使用权、宅基地使用权、林地使用权等土地物权,是农民的独立财产,这个财产权益不与成员身份挂钩。农民退出承包地和宅基地是农民正常自愿交易的结果，而不应作为获得城市户口的先决条件。目前的做法要进城农民最终在“城市户口”和“农村土地”之间做出二者择一的选择，3年过渡期后不退出农地，则必须转回农村户口，把农民财产权与身份混为一谈。
第三，农民对政府行为的信赖利益是否受到保护。政府的政策、决策和制度出台应具有长期性、稳定性。如果制度出台不久就发生变化，特别涉及利益问题，会发生纠纷，也影响到政府公信力，损害公民对政府行为的信赖。行政法上一个很重要的原则就是信赖保护原则，也就是说如果行政相对人对政府的行政行为有值得保护的信赖利益，在行政行为变更、撤销、废止时，政府应当对行政相对人的信赖利益给予补偿，由此原则来进一步维护政府诚信和法治。比如前面调查中一些农民不愿退出宅基地，承包地，宁愿土地撂荒或者无偿转包给其他人种植，就是担心几年后，用地指标费大涨，现在退出不划算。前些年，重庆城市周边征地过程中就出现过类似情况。事实上2010年7月出台的《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》（渝办发〔2010〕203号）与2010年9月《重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知》（渝办发〔2010〕269号）相比就发生了较大变化，后者补偿明显大于前者。虽然后者是为了解决实际运行中存在的问题，然而，制度上的不稳定让农民不敢轻易相信政府，对户籍制度和土地推出补偿产生怀疑和抵触。
四、改革与完善（一）发挥政府行政指导作用，尊重农民退地意愿土地规模经营是农业现代化的必然趋势。在现有法律法规不变的情况下，要解决好农村资本要素、土地要素以及劳动力要素的流动，政府必须首先进行科学的设计、规划和安排。通过对农民进行指导，让农民清楚地知道自己的权利、义务，知道土地规模经营给自己带来的利益和好处，同时，加大对退地农民的补偿力度，让进城农民切实体验自愿退出宅基地、承包地、林地所得到的利益与市场价值相吻合，甘心情愿按政府的指导，退出宅基地、承包地、林地。
政府应充分尊重农民退地意愿，有的农民进城后由于各种原因不愿退出土地，政府应充分尊重农民的意愿，不能强迫，只能进行引导。农民感觉退出土地，宅基地对自己有利，会配合政府政策自动退地。有了退地的成功案利，进城农民自然会效仿，充分利用自己手中的财产进行理财，投入农民自己认为该投入的地方。由于农民完全出于自愿退出土地，转让按当时的市场价值进行，即便以后土地使用价值大涨，退地农民也不会找政府的麻烦。
（二）协调补偿机制，规定最低保护价农村土地规模经营是发展的必然趋势，无论是农民自己自由流转，还是在政府指导下流转，关键是财产转让利益的保障。目前重庆尝试对退地农民穿上“五件衣服”，即住房、养老、教育、医疗、就业。然而，农民退地积极性并不高，其中最主要的原因是认为“五件衣服”的含金量不足，对退地的补偿不认同。“在就业方面，市场化就业中进城转户农民并不比未转户农民具有优势，在养老和医疗方面，全国基本的养老和医疗保险正在快速趋向城乡一体化”[8]。今后政府在农民退地方面主要应该起指导作用，通过市场进行价值交换，帮助农民获取应得的利益，并通过政府规定最低保护价，保障农民利益。目前重庆规定了地票的最低保护价为每亩9.6万元,有利于对农民财产的保护。随着重庆经济的进一步发展，最低保护价还应当逐步提高。
另外，在多数国家和地区，土地征收补偿通常由两部分组成：土地征收费和土地赔偿额。其中土地征收费相当于土地价值，一般按照征收时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征收而造成的经济及其他损失的补偿。在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不降低，也有利于土地资源的优化配置。设立失地农民社会保障基金是各国保护失地农民的通行做法，这有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助等。
我国在土地流转过程中也应考虑退地农民土地转让金和土地补偿金，土地转让金相当于土地流转价值，土地补偿金保证土地退出者原有的生活水准不降低，降低退地农民的风险，让农民放心退地，也有利于土地资源的优化配置。
（三）健全纠纷解决机制目前对土地纠纷解决主要是依据《土地管理法 》、《农村土地承包法》、《物权法》以及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等。随着城乡统筹力度加大，农民转户、退地会越来越多，土地流转量加大，由此产生的土地纠纷也会大量增加，退地纠纷可以通过何种纠纷解决渠道解决是不明确的。应当建立协商、调解、信访、仲裁、复议、司法等多渠道的土地纠纷调处机制，特别是诉讼制度应当成为有效解决土地退出和流转纠纷、维护农民合法权益和社会稳定的制动阀和灭火器。
另外，在土地退出和流转过程中应加大防腐力度，从政策制定上，平衡户籍改革主体各方利益，在执行程序中，以及事后救济上加强监督，防止各种侵害农民权益情况发生，确保农民权益不受损害。
来源：国家行政学院学报 |
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