试论弱势群体就业问题与就业促进 肖飞

“弱势群体”这个名称正式使用是在2002年的《政府工作报告》上，之后，国内学术界开始普遍使用“弱势群体”一词。“弱势就业群体”目前在我国尚没有正式的文件及官方界定，还没有形成规范、统一的说法，但已经存在这样一个就业前、中、后期均处于相对弱势位置的劳动力群体。可以预见，在越来越重视改善民生的党的执政理念下，弱势群体就业问题将得到更多的重视和研究。现阶段，城镇化推进过程中的就业困难人员和失业者、外来务工人员、应届大学生毕业群体、部分女性及残疾人群体等都可以纳入弱势就业群体范畴。弱势群体就业由于其自身特殊性，官方公布的劳动统计数字如就业率、劳动参与率等并不能真实准确地反映其就业现状。这些统计数字往往低估了劳动力人口中处于失业或次就业的边缘性劳动者数量，例如部分大学生“被就业”使得官方统计的初次就业率大大高于实际就业率，弱势群体就业统计量与实际就业量存在偏差。

在国外，对弱势就业问题的研究大致可分为四个层面：一是从社会共同价值和直接感官角度来定性分析弱势就业；二是分析弱势就业的变迁趋势；三是分析弱势就业的流动与转换，包括弱势就业与充分就业之间的转换以及弱势就业不同层级或类型间的流动；四是探讨弱势就业及其可能造成的结果，包括经济贫困与福利损失、工作不满意程度以及另类就业形态等。目前，国内学者的研究大多体现在第一、二层面上，基于经验和案例研究的多，实证和动态研究相对较少，尚没有对弱势群体就业形态进行合理规范的分类界定及建立科学有效的跟踪测评体系。

2006年，英国贸易和工业部（Department of Trade and Industry，DTI）把“弱势就业”界定为：一些遭遇被剥夺就业权利的风险很高，又没有能力或手段来保护自己的就业者。但是这个定义存在局限性，仅仅着眼于就业者就业权利范围内的问题。如果把弱势就业的定义推广，应该包含人们找工作时的困难以及雇主和工人之间雇佣关系的平衡。英国弱势就业委员会（Commission on Vulnerable Employment，COVE）认为通过调查社会福利制度、移民权利以及就业权利的强化等一系列政策和实践领域的概况，能够反映当前工人受到的不公平对待程度。想要精确测算处于弱势就业状况的就业者数量是非常难的，因为一些弱势就业情况难以用量化的方法表示，尤其当一些就业者遭遇非法雇佣时，无法了解究竟有多少就业者被支付低于最低工资水平的工资、被剥夺法定病假工资及工作健康、安全等。

影响弱势群体就业的因素包括性别、教育、产业与职业结构、经济景气与变迁等。从国外对弱势群体就业的理论研究及实际政策支持情况来看，发达国家都将解决弱势群体就业问题作为社会治理与安抚的一项重要任务来抓，制定并实施了综合应对策略，这些积极的治理措施在一定程度上缓解了弱势群体的就业矛盾，对我国解决弱势群体就业问题也有借鉴作用。

1.运用税收、产业、财政等宏观政策工具扩大社会对弱势就业群体的需求容量

实施推进产业资源配置优化的税收政策，利用税收杠杆效应扶持相关主导产业的发展，发挥主导产业对其他产业发展的带动和扩散效应，促进经济增长质量的提升和经济结构的转变，引导和扶持就业吸纳能力强的产业及部门发展壮大，直接扩大社会对劳动力的总需求。在转型升级要求迫切的背景下，通过减税补贴等方式大力支持第三产业发展，通过产业结构调整引导劳动力就业结构实现优化，扩大消费性服务业等行业的就业容量，提高外出务工者、女性大学生等群体的就业水平。加大政府公共工程建设项目力度，利用大项目、大平台建设契机给弱势群体就业创造良机。公共工程建设项目吸纳了农民工等大量弱势就业人员，加大其项目投资力度能创造更多的就业岗位，保证农民工等群体实现充分就业。

2.提高弱势就业群体的就业供给质量

通过财政补贴、向企业征税等方法筹集资金，开展对弱势就业人员的专项职业技能培训活动，以提高这类人员的劳动技能，使之与企业用工需求相符合。比如，地方政府可以通过各地劳保部门、人力资源市场开展青年受训计划项目，专门对新一代青年农民工开展技能提高培训，帮助他们获得更好的就业机会和工资待遇。同时，也可以扩大新生代农民工和残疾人接受正规教育的机会，一些农民工和残疾人往往因为家庭贫困或生理原因没有接受良好的正规教育，使之失去在高端劳动力市场的工作机会，无法从事智力劳动工作，应该鼓励和支持他们通过后期正规教育提高其就业质量。

3.政府直接或间接为弱势群体创造就业岗位

对于一些就业就难人员，如残疾人、“4050”人员等，政府可以出资向企业直接购买或者通过财政补助、税收减免等方式增加企业对这类人员的招工需求。如《中华人民共和国就业促进法》第十七条规定“国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对六类企业、人员依法给予税收优惠。”为解决一些长期失业人员重新走上工作岗位的问题，发达国家通常由政府出资，在一些部门直接创造就业岗位。如今在我国，应届高校毕业生的就业矛盾尤其突出，每年都有一些青年学生毕业即失业，大量潜在劳动力被闲置，造成教育资源的极大浪费。政府可以向这些青年学生提供优惠贷款或专项财政补贴，在资金、技术、市场信息、咨询服务等方面给予照顾，扶持学生自主创业、实现自我雇佣，鼓励企业招收应届毕业生，培养人才、储备人才。

4.改革现有户籍制度，同化“体制内就业”与“体制外就业”

我国弱势群体就业与国外存在的问题不尽相同：一方面，国内需要安置就业的弱势群体数量众多，可能是其他国家的几倍甚至几十倍；另一方面，弱势群体就业还受到户籍制度及“体制内就业”与“体制外就业”异化的影响。这两种突出矛盾交织在一起，使得我国弱势群体在就业前后出现了比较独特的“体制弱势”现象：找工作时可能受到户籍限制，找到工作后可能同工同岗不同酬，工作积极性和生活质量受到冲击。因此，应该通过改革相关制度障碍，让农民工等群体享受市民化待遇，保障其就业利益，消除体制内就业与体制外就业差别，安抚弱势群体就业不平等心理，促成所有就业群体分享最大化的社会利益。

5.破解劳动市场分割问题，规范就业服务及指导体系

着眼于破解劳动力市场分割问题，引导就业供需双方实现正常的就业、择业及升迁，构建求职者与主管部门之间的双向交流与沟通机制，消除就业歧视等。地方政府应规范职业介绍所和就业指导体系建设，为失业者和就业困难人员提供充分市场信息，帮助他们增强求职技能及基本工作技巧。鼓励和支持职业中介发展，尽快制定行业发展规章制度，规范职业咨询，扩大介绍网络，充分发挥政府的规范指导作用和市场资源配置作用，帮助失业者和就业困难人员获得更多的就业信息和机会，认清个人、职业和行业发展前景，进行有选择的灵活就业。

6.健全和完善社会保障体系及相关法律法规，发挥社会安全和制度保障作用

考虑加快推进国内社会保障体系的健全和完善，使之作为国家保障的最后一道防护网，保证失业者和就业困难人员维持基本的生存需要，从而避免社会动荡不安。应尽快健全和完善各级政府层面（尤其是地方政府层面）关于促进弱势就业的法律法规细则，结合实际情况，针对弱势群体就业的具体法律援助方式方法可由相关主管部门和地方政府制定实施。

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