《党政机关公文处理工作条例》瑕疵缺憾探析

目前，对《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）的学习贯彻正在深入开展。此前，笔者先后撰写了《新〈条例〉和原规定要点比较与思考》《新〈条例〉文本结构和语言文字规范简析》（《秘书》2012年第7期、第8期）、《从党政机关公文处理工作的发展看新〈条例〉出台的历史必然性》《从新〈条例〉对文种适用范围的规定看文种使用和阐释方面应注意的问题》（《秘书之友》2012年第7期、第8期）、《从原党政公文处理法规主要差异看新〈条例〉的科学与规范》（《办公室业务》2012年第12期）等文章，对新《条例》给予了充分肯定和高度评价，旨在认真学习、深刻领会、大力宣传。但在学习贯彻的过程中，难免遇到难题和困惑，目前很有必要再认真思考一些问题。笔者感到新《条例》尚存在一定的瑕疵缺憾，有必要加以分析，并正确对待，特撰文进行专题研讨。这样做，应当有利于释疑解惑，有利于新《条例》的学习贯彻。文中观点，或许是管窥之见，权作与学界同人交流。文中属于对前面所说文章中的观点加以重申或作系统阐述的，不另作注释。

一、新《条例》发布形式值得商榷

新中国成立后，党和国家发布的有关公文处理方面的文件已有十余份。2000年8月国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》，下文对不同时期发布的《办法》在前面加年份以示区别），标志着2000年《办法》已正式升格为公文处理法规。

新《条例》发布前，笔者曾确信，作为党政公文处理法规，将以中共中央和国务院的名义发布，但用何文种行文却是新中国成立以来面临的前所未有的难题。而最终，新《条例》以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义用通知印发，还是让人感到十分意外。

2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第六十一条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”根据《立法法》和相关法规规定，条例适用于制定行政法规、地方性法规，“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’”，即条例不能作为规章，对于不具有法规制定权的机关来说不能越权使用。由此看来，在我国《立法法》已正式出台的背景下，国务院发布的2000年《办法》不与已出台的法律抵触则实属必然；新《条例》继续取消通知文种发布法规和规章的功能，也在预料和情理、法理之中；不严格执行《立法法》和公文处理法规的规定，发布法规用通知行文则应属违法行文。

新《条例》无疑属于党政合一的公文处理法规，以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义用通知印发，从行文主体和文种使用来说，既有失规范，又与法律相悖。新《条例》第四十二条规定：“本条例自2012年7月1日起施行。1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》停止执行。”这就难免造成“两办”通知在法外运行并越权废止法规的尴尬。

二、新《条例》个别表述存在缺憾

    公文规范化同文种使用规范与否利害攸关。新《条例》个别表述存在的缺憾，在对文种适用范围的规定上最能说明问题。

（一）命令（令）

新中国成立后，命令（令）始终是行政机关明文规定的公文文种。党的机关虽然从未规定过此文种，但在和行政等机关联合行文时也曾使用过，如《中共中央人大常委会 国务院 中央军委嘉奖令》（1979年3月16日嘉奖中越边境前线边防部队全体指战员、民兵和参加支前的全体同志）。新《条例》规定：命令（令）“适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”。从句法结构来看，其中的“行政”二字仅仅是“法规和规章”的定语，而不能限制后面的词组，亦即后面所述情形是否适用党的机关具有不确定性。如果说“衔级”仅指行政、军事、学术等系统中人员的等级、“批准授予和晋升衔级”自然不包括党的机关的话，那么“宣布施行重大强制性措施”和“嘉奖有关单位和人员”却无法排除党的机关，亦即党政机关应当都适用。新《条例》施行后，学界产生了“命令（令）是党政机关共同使用的文种”和“命令（令）仅是行政机关使用的文种”两种不同的认识和不同的阐释，不能不说与新《条例》对命令（令）适用范围的表述不够明确有关。另外，由机关性质所决定，党的机关鲜用命令（令）当属正常，但有时使用在所难免，因此可否考虑发布党内法规也可以用命令（令）。如可行，前面提到的难题和尴尬即可消除。顺便指出，在新《条例》关于命令（令）适用范围的表述中，标点符号的使用欠规范，根据《标点符号用法》国家标准，较长的宾语中间应使用逗号，故其中的三个顿号改成逗号为宜。

（二）通告

1993年《办法》曾规定：“通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。”2000年《办法》将其修改为：“通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。”当时学界曾认为，将“在一定范围内”改成“社会各有关方面”可有效避免通告的滥用。从实践来看，通告的使用者主要是行政管理部门，在公布社会各有关方面应当遵守或周知的事项时尤其如此。一般机关、团体和企事业单位确需向“社会有关方面”公布周知事项时，并非绝对不可以用通告，只是实践中经常滥用。新《条例》规定：通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”，又将“社会各有关方面”改为了“在一定范围内”，和1993年《办法》的表述一样。笔者以为，这有利有弊。利是在某些比较局限的范围内公布应当遵守或周知的事项可以名正言顺地用通告，弊是若对通告文种把握不当很容易错用、滥用。实际上，在较小范围内告知事项，多可以用“须知”“告示”之类的社会事务性文书，而不必非用狭义法定公文中的通告文种不可。另外，周知的事项即便很广，也不一定非用通告不可。长期以来，滥用通告最典型的情形当属把广告、启事之类的社会事务性文书用通告在媒体上发布。新《条例》在通告文种适用范围的表述上，如何更有利于纠正通告的滥用，值得探讨。

（三）通知

2000年《办法》规定：“通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。”新《条例》规定：通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。除表述顺序和文字作了适当调整而外，其中要点：一是通知仍不具有公布行政法规和规章的功能，此功能仍由命令（令）承担；二是将通知的适用范围增加“发布”二字，应当是明确“发布（印发）性通知”，以解决取消通知“发布规章”的功能以后不属于规章的一般规章性公文发布形式不明确的缺憾，可以肯定并非增加了通知发布行政法规和规章的功能；三是删去了“任免人员”，应当是将任免性通知归于传达性通知，而并非取消了通知的传达人员任免事项的功能。对“发布”二字，却存在不同的理解和解释，有人难免认为通知又增加了发布行政法规和规章的功能。这从一个侧面说明，新《条例》如此表述也有利有弊。倘若去掉前面的“发布”，将后面的“批转、转发公文”改成“批转、转发、印发公文”，或许就明确无疑了。在几十年的公文写作实践中，印发性通知（即发布本机关制定的某些规章制度类公文和某些非法定公文的通知）早已约定俗成[1]，何不让其名正言顺？

另外，学界对传达性通知表述中的“有关单位”一直存有异议，这为不相隶属单位滥发通知提供了依据和可能。此“有关单位”到底是下级机关的有关单位还是下级机关以外的有关单位，人们有不同的理解和解释，制发公文时也就会采用不同的方法行文。从语法角度分析，“有关单位”和前面的“下级机关”已不发生联系，故应包括不相隶属的单位；若如此，笔者以为存在弊病，主要是易造成通知文种的滥用，不利于纠正通知和函混淆错用的状况。1987年《办法》类似的表述是：“……要求下级机关办理和需要周知或共同执行的事项，用‘通知’。”1993年《办法》在“要求”前加了“传达”二字，将原偏正词组“……的事项”变成了述宾词组“传达……事项”，表达更确切；但却在“需要”前加上了“有关单位”的限制，这似乎等于明确了通知既可用于下行文也可用于平行文。2000年《办法》删掉了“执行”前面的“共同”二字，但语意并没有什么变化。新《条例》仍然沿用了这种表述。为遏制和避免违反行文关系向不相隶属单位滥发通知的倾向，笔者依然坚持以前的观点，还是将“有关单位”删去为好 [2]；即使不删去，也应当明确而无异议。实际上，向不相隶属的单位单独行文告知（周知）事项或者商洽共同执行的事项，完全可以用函行文；倘若向下级机关和有关单位一并周知事项或者提出共同执行的事项，也不应当影响通知的下行文的本质特征。至于办公部门依照职权而代表本机关向下级机关发通知，可视作一种特殊的下行文。

（四）报告

1996年发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称1996年《条例》）规定：“报告用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。”2000年《办法》规定：“报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。”从中可以看出，1996年《条例》增加意见文种后，删去了报告适用范围中的“提出意见”内容；2000年《办法》增加意见文种后，删去了报告中“提出意见或者建议”的内容。因此，在较长时间里，学界一直存在“党的公文有建议性报告，行政公文没有建议性报告”之误解。新《条例》规定：报告“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询问”，虽然采用了2000年《办法》的表述，但并不能说明彻底取消了建议性报告，因为公文写作实践证明：向上级机关汇报工作、反映情况不宜不表明任何态度，亦即报告中原本就不排斥提出某些建议；否则，既不妥当，又不现实，不可能先打个报告再上报个意见。笔者依然坚持以前的观点，建议性报告同意见迥然有别，意见并不能完全取代建议性报告；若取消建议性报告，与公文写作实践难免产生冲突。[3]据此，新《条例》的表述如能保留报告的“提出建议”的功能或许会更好些。

（五）函

新《条例》规定：函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，和2000年《办法》的表述基本相同（只是两个逗号改成了顿号，实际上用逗号符合标点符号使用规范），纠正了1996年《条例》表述上的瑕疵，使党政机关公文消除了不必要的不一致。但笔者以为，如此表述仍有缺欠，主要是未能规定“不相隶属机关之间告知事项和通报情况”的情形。实践证明，告知（周知）函在公文写作实践中是不可或缺的，而且将其归于其他类的函中实在有些牵强附会。因此，笔者依然坚持以前的观点，通知文种的修改如可行，可与之相适应，将函修改为：“函适用于不相隶属机关之间告知事项和商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”或修改为：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作和周知（通报）情况，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。” [4]

（六）纪要

2006年《条例》规定：“会议纪要用于记载会议主要精神和议定事项。”2000年《办法》规定：“会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。”由于“主要精神”和“议定事项”词义重复，后者的表述显然比前者确切。新《条例》将“会议纪要”改为了“纪要”，规定：纪要“适用于记载会议主要情况和议定事项”，主要变化是去掉了“传达”二字。由于“纪要”词义为记录要点的文字，作为公文的这一文种，只起记载作用而无传达功能似无不妥；从另一个角度考虑，由于“议定”词义为商议决定，下级机关对于纪要中的议定事项无疑也应当贯彻执行，去掉“传达”似不宜影响该文种的效力。然而，纪要作为狭义法定公文，实在不应当只起记载作用。另从老秘网行文方式来看，纪要本可以用纪要格式直接行文；但长期以来，对于其法定效力问题一直存有异议，有的担心下级机关不认真执行则常常用通知印发纪要。有鉴于此，新《条例》去掉“传达”，难免让人产生误解。故笔者依然坚持以前的观点，纪要适用范围中最好保留“传达”二字[5]，这不仅有利于文种的规范使用，也有利于纪要的贯彻执行。

三、针对新《条例》缺憾提出对策

（一）执行新规定应不折不扣

笔者在此前的文章中，曾一再强调执行新规定应不折不扣，要增强贯彻执行现行规定的自觉性，主要应加深对新《条例》出台之必要性、必然性和重要性的理解。在操作上，要把握好两个原则：一是把握好写作实践中执行新规定的原则；二是把握好公文著述中体现新规定的原则。

（二）研究新规定须深入思考

笔者在此前的文章中，也曾一再强调研究新规定须深入思考，呼吁学界要改进研究方法，避免曲解规定而步入误区。多年来，学界多从正面单纯研究党政公文的区别，把不规范的东西当成规范化的要求来研究，而鲜从反面深入思考其中的不合理性，亦即它的不科学性和不规范性。应当说，新《条例》给我们上了生动的一课，告诫我们研究公文处理法规必须坚持科学的方法论。

（三）瑕疵缺憾逐步修改完善

新《条例》刚刚出台，不可能朝令夕改，起码需要经过较长一段时间的实践，并接受实践的反复检验。为正确贯彻执行新《条例》，维护法律和公文处理法规的权威性，建议由中共中央办公厅和国务院办公厅下发文件，对实践中和理论研究中遇到的疑难问题作出解释或加以明确，给予规范的指导。如新《条例》确需补充和完善，可待条件成熟时，再作必要的修订，并依法由中共中央和国务院发布。

注释：[1] [2] [3] [4] [5] 栾照钧，《公文及法律语言应用规范》（第五编《探幽析微求索》第二章《公文处理规定修改建议》），广东经济出版社，2009年11月第1版。