十八大精神与中国新型城镇化道路

2012年12月8日，由中共中央党校报刊社等单位主办，北大资源集团承办，主题为“十八大精神与中国新型城镇化道路”的第二届中国城市管理高峰论坛在河南省开封市隆重举办。
    与会各界领导、专家结合十八大精神，围绕未来中国城镇化发展中的政策方向与发展战略、城市生态与人文理想、中国宏观经济政策、绿色金融体系建设、河南“三化”协调发展道路、创新土地利用及管理方式、城市新区的功能与定位、社区建设及服务模式等与中国新型城镇化紧密相关的核心问题和话题展开讨论。
    在城镇化发展方向方面，专家认为，留得住人的城市才是宜居城市，要从物的城镇化转化到人的城镇化，舒服的城市生活应该是四有，有收入、有服务、有善治、有舒适。从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。
    在土地合理利用方面，应全方位推进节约集约用地，加强土地管理制度改革的顶层设计，推进土地管理制度改革，深化土地使用制度改革，着力推进城镇低效建设用地再开发。同时，健全农村宅基地买卖机制，鼓励和支持农村土地承包经营权流转。
    在解决城市病问题方面，多使用上天给我们的“美丽的大脚”和建立城市绿色“海绵”系统吸引了全场的关注，视角独特、方案科学，给了我们全新的启发和思考。
    在社区服务方面，为民、亲民、惠民、安民成为未来社区建设方向，可尝试通过互联网应用的方式实现优质资源的共享，从而让各地的社区业主都能够解决文化娱乐、生活、医疗、教育等问题。
    论坛期间，与会嘉宾的部分代表还会见了河南省委书记、省人大常委会主任卢展工。卢展工表示，此次论坛“以十八大精神与中国新型城镇化道路”为主题很有意义，要认真学习贯彻党的十八大精神，持续推进城乡平等、城乡统筹、城乡互动、城乡一体的新型城镇化建设，努力使全省人民与全国一道同步进入全面小康社会。
    会上，北大资源集团还跨界携手来自医疗、教育、文化、商业、规划设计、金融、投资等30余家在各自领域处于领先地位的机构和企业优秀机构，宣布成立中国首家“新文化城市战略联盟”，并发表了《战略联盟宣言》。
    在此次论坛上，嘉宾以开封新区的发展实践为蓝本，将开封运粮河项目的城市创新作为具体课题进行了研讨。开封运粮河项目是北大资源集团开发的，以打造生态、和谐、宜居之城为目标的城市运营项目，项目以文化为先导，通过对医疗、文化、科技等民生资源的有效植入，传承开封千年历史文化，汲取现代城市发展经验，将打造成一座集商业繁荣、民生为本、步行优先、自然共生、农业公园、文化引领六大创新于一体的新文化城市。
    本届城市管理高峰论坛是十八大胜利召开之后首个以城镇化为核心议题的高端交流平台。与会专家表示，此次论坛将对转变发展思路、推进新型城镇化建设、加快郑汴一体化进程，对打造生态、宜居、和谐城市具有重要的示范意义。

    共谋新型城镇化之路   
    群贤毕至，高朋满座。本次论坛受到了各级政府、社会各界的鼎力支持。全国人大财经委员会副主任尹中卿，北京大学校长周其凤，中央党校校委委员、进修部主任黄宪起，海峡两岸关系协会会长王富卿，中国侨联副主席王永乐，国土资源部规划司司长董祚继，河南省国土资源厅厅长张启生，河南省住房和城乡建设厅厅长刘洪涛，国家民政部基层政权和社会建设司副司长刘勇，北京大学校长助理黄桂田，开封市市委书记祁金立、市长吉炳伟等出席；国内研究、关注城镇化发展、城市建设的知名专家学者，相关部委领导，河南省、开封市领导，知名企业和NGO组织代表，方正集团董事长魏新、总裁张兆东、董事张旋龙、首席执行官李友、高级副总裁兼首席财务官、北大资源集团总裁余丽等方正集团、北大资源集团领导，共 300余位嘉宾参与了此次盛会。
    周其凤校长在致辞中表示，论坛对于深入学习贯彻党的十八大精神、积极稳妥地推进城镇化建设具有积极的意义。北京大学作为一流的综合性大学，将服务社会作为主要任务之一，为解决城镇化进程中的综合性问题作出自己的贡献。周其凤校长表示，北大愿意和河南省、开封市一起为郑汴新区的建设，为中原经济区的建设作出北大人应有的贡献。
    主题演讲，深度对话。围绕论坛主题，到场的官员、学者、专家发表了主题演讲，并以“生态”、“宜居”、“和谐”为关键词，就“城市新区的功能与定位”、“社区的管理与服务模式”、“城市建设与人居生活的和谐共生”等三个话题组织了专场对话。现场嘉宾思想激辩，掀起了对未来中国新型城镇化道路的讨论热潮。
    论及城镇化发展方向，专家认为“留得住人的城市才是宜居城市”，城镇化发展思路应从“物的城镇化”转化到“人的城镇化”，从外延扩张、粗放发展转向以内涵为主、结构优化的集约发展。实现城市生活的“四有”：有收入、有服务、有善治、有舒适。
    在土地合理利用方面，专家建议应全方位实现节约、集约用地，加强土地管理制度改革的顶层设计，推进土地管理、土地使用制度改革，着力推进城镇低效建设用地再开发。同时，健全农村宅基地买卖机制，鼓励和支持农村土地承包经营权流转。
    在解决城市病问题方面，专家建议应充分利用上天赋予的“美丽大脚”，鼓励步行和绿色出行方式，既健康又环保；同时建立城市绿色“海绵”系统，最小干预水资源、使其回归自然。诸多精彩观点吸引了全场的关注，视角独特、方案科学，与会人员深受启发。
    “为民、亲民、惠民、安民”成为与会人员眼中未来社区服务的建设方向：通过尝试互联网应用的方式，实现优质资源共享，从而让各地的社区业主都能够解决文化娱乐、生活、医疗、教育等需求问题。
    成果丰硕，建立联盟。在此次论坛上，开封运粮河项目是北大资源集团开发的城市运营项目，旨在打造一座集商业繁荣、民生为本、步行优先、自然共生、农业公园、文化引领六大创新于一体的新文化城市。针对该项目的研讨，为未来城市建设提供了有益的思路和参考，北大资源集团强大的资源整合能力和丰富的城市运营经验也得到了更多认可。
    论坛期间，北大资源集团跨界携手30余家在各自领域处于领先地位的机构和企业，宣布成立中国首家“新文化城市战略联盟”，并发表了《新文化城市战略联盟宣言》，联盟成员服务领域包括医疗、教育、文化、商业、规划设计、金融、投资等。联盟各成员达成了关于建设中国城镇化的全新共识：建设商业繁荣的现代城市！树立民生为本的城市发展理念！构筑亲睦友善的幸福生活家园！坚持自然共生的城市发展方向！促进均衡协调的城乡关系！培育开放共享的多元文化！
    此次联盟合作突破了以往行业传统合作模式，跨界整合了各行业资源优势，能够集各界的智慧和力量于一体，对未来城市建设进行综合性、创新性研究，是地产界的一次创新，也将对中国新型城镇化建设产生积极的影响。

    嘉宾演讲摘要   
    尹中卿（全国人大财经委员会副主任）：长期以来，各个地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过分地注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，把农业的转移人员仅仅当作生产者、劳动力，而不愿意接受他们本人和他的家属进入城市成为市民。结果导致现在比较严重的城镇化滞后于工业化，很多专家统计，我们国家的城镇化速度与工业化进程相差15个百分点，人口的城镇化严重地落后于土地的城镇化，大量的土地已经划成了市区，但是大量的人口并没有相应成为市民，至少还有两亿多农业转移人口，进城工作居住，但却无法真正地融入城市的真正生活。专家把这种城镇化叫做半城镇化、伪城镇化。
    实际上，城镇化或者城市化不仅连接了工业和农业，也连接了城市和农村，涉及居民的生产方式、生活方式的根本改变，涉及人口、土地和资金这三种重要资源要素在农业与非农业，在城市和农村，在东部、中部和西部之间如何合理地配置。目前，我们国家城镇化正面临着进一步深入发展的历史机遇期，要达到发达国家70%—80%的城市化率，还需要将近30年的发展时期，所以我们必须在今后一个时期内按照十八大的要求，坚定不移地走中国特色新型城镇化道路，从单纯的城市化转向新型的城镇化，从土地的城镇化转向人口的城镇化，创新农业转移人口的市民化机制，把符合条件的进城务工的农民、农业转移人口或农民工及其家属变成真正的城镇居民和城市居民，努力提高城镇化的质量，使城乡居民公平地共享城镇化发展成果。为此，我认为需要继续推进如下几项工作。
    第一，创新农业人口有序转移机制。努力实现基本公共服务和社会保障全覆盖。这是十八大报告提出的新提法，全覆盖即不分差距，城镇化绝对不是单纯的城市空间的扩张，也不能简单地追求统计数据的城镇化率。现在统计数据的城镇化率将在城镇连续居住超过 6个月的人当成城市人口。这里不仅包括户籍在本地的人口，也包括户籍在本地的农业人口，还包括了外地农业人口，所以这样的城镇化率仅仅是统计数据上的。真正地提高城镇化的质量，更紧迫的不是盲目地扩大城区，不是盲目地追求统计数据上的城镇化率，而是要更加紧迫地把实践人口的城镇化作为我们的主要任务，即实现农业转移人口转化为市民，这就要以存量带动增量，有序推进农业转移人口市民化的进程。若要做到这一点，就要推进户籍制度改革和人口迁移体制改革，逐步建立城乡一体居住政策，以举家迁徙和新生代农民工为重点，以就业年限、居住年限，或参加社保年限这三者为基准，加快放开在中小城市和小城镇落户的限制然后逐步放宽大中城市，特别是地级市、省会市这种城市的落户的限制，最后逐步放开特大型的城市包括北京、上海这样的落户限制，引导和促进符合条件的农业转移人口在城镇落户定居。
    第二，推进公共服务和社会福利体系改革。逐步实现农业转移人口进城落户后子女教育、文化休闲、医疗卫生、就业服务、劳动报酬、住房租购方面与城镇居民享受同等待遇，促进城市基本公共服务和社会福利均等化。引导农业转移人口不断提高就业能力、生存能力和竞争力。通过改革收入分配制度特别是在初次分配中间应当从过去单纯注重效率转变为既注重效率，也注重过程，即农民工在打工过程中逐步提高工资，使农民工或进城务工人员、农业转移人口真正靠劳动报酬和产业发展逐步融入各类城市和小城镇。
    第三，推进社会保障制度改革。其第一项任务是关于创新农业人口的有序转移机制，即逐步将进城农业转移人口纳入到社会保障体系，尽快实现社会保险关系，特别是养老保险、失业保险在不同统筹区里的转移接续和不同制度间的衔接转移，不断提高统筹层次，逐步实现社会保障全覆盖。
    第二项任务是解决农村土地流转承包的机制，积极破解城乡二元结构和城市内部二元结构。城镇化建设需要占用土地空间，近年来一些地方城市用摊大饼的方式来简单扩大城市规模，大量农业转移人口进城之后其宅基地常年闲置，出现空心村，甚至一些地方承包的土地也荒废了。所以提高城镇化质量必须要集约地利用土地，优化土地结构，统筹开展土地综合整治，扩大空间的配置范围，积极推进城乡建设用地增减挂钩。第二要打通城乡土地转化渠道，统筹城乡发展。第三是要加快征地制度改革，逐步缩小现在通行的征地范围，规范征地程序，解决好被征土地的农民转移到城市后的就业、住房、社会保障等问题，保障对征地农民的长远生计。
    第三项任务就是要创新资金多元的筹措机制，尽量满足农村转移人口市民化的资金需求。农业转移人口市民化现在资金缺口很大，要解决这些资金问题需要政府推动，需要社会参与，也需要进城的农业人口个人努力，通过这三方共同筹措资金。首先对于政府来说，要保障和完善财政机制，通过完善预算编制和管理，将农业转移人口的基本公共服务支出列入政府一般预算安排。现在一些地方土地出让金已经接近于一般公共财政收入的一半，甚至有些已经占70%—80%，关键是土地出让金的支出要增加到用于农民进城人口市民化方面来，持续加大财政投入的力度，合理地建立不同层级政府公共支出的责任，还要设立农业人口转移市民化的专项资金，现在沿海地区大城市它的转移支付并没有按照现在的常住人口来进行，还是按照原来的户籍制度进行的，而西部地区一些农村人口转移出去了，但还是按原来的户籍人口进行转移支付的。通过这样的制度才可以减轻现在流入地吸纳农业转移人口的负担。其次对社会来说，要鼓励拓展市场运作、社会参与渠道来解决资金缺口，推动有条件的地方政府整合现有的投融资平台，注入优质的资产，提高融资能力。鼓励有条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托等形式来筹措城市的建设资金，积极地探索实行城市基础设施特许经营制度。最后对于进城务工农民来说，要增加他们的进城资本，土地承包权、宅基地经营权这是法律赋予农民的财产权利，任何人都无权剥夺。
    董祚继（国土资源部规划司司长）：第一，城镇化推进中面临用地两难。城镇化是推进科学发展的战略选择，未来相当长时间内我国的城镇化预计还有较高速度的发展，与此同时，城镇化推进过程中也面临日益严重的用地两难。一方面我们要坚守耕地红线，保障国家粮食安全；另一方面我们还必须要保障城镇化发展的必要用地，促进科学发展。改革开放以来，我国城镇化加快发展，但城镇的用地过快增长，土地城镇化明显快于人口城镇化。在这种情况下，国家加大了土地的管控力度。现在大概每年国家给的用地指标差不多只够 2/3，缺口有 1/3，所以现在城镇化发展过程中最大的问题是用地空间不足。与此同时，还出现两种声音，一种就是要求放宽土地供应，另外一种是减少土地供应，对这两种声音我们要客观分析。一方面放宽土地供应，威胁国家粮食安全和生态安全。到目前为止我们的粮食生产主要还是依赖于耕地，未来的城镇化要在更大规模上推进的话，如果不能够有效遏制城镇用地的过快扩张，那势必会占用更多耕地，这恐怕会对国家粮食安全造成威胁，所以不能用继续扩大用地规模来推进城镇化。还有一方面是严格土地管控也是保护生态环境的现实需要，现在的长三角、珠三角和首都圈，土地的开发强度都比较高，很多地方超过了30%。我们也知道国外很多发达国家控制在 10%，高的也不超过15%，再高的话会使得生态环境质量得不到保障。另一方面减少土地供应也不明智，不利于城镇化的健康发展。推进城镇化需要稳定的土地供应保障，从国外情况看，工业化、城镇化中期建设用地仍会较快增长，这是一个刚性的增长。在这个阶段，如果建设空间受限，不仅产业发展受到限制，土地成本的抬高也会制约或者降低出口产品的竞争力。再一个是加强民生建设需要稳定的土地供应保障，现在在城市大家都感觉到生活、生态空间不足，感觉不舒服，未来在这方面用地需求还是要增加的。还要解决农业、农村、农民问题，终究要靠城镇化发展。
    第二，各地围绕破解用地两难的制度创新也十分活跃。一方面大力推进集约用地，取得了一定成效，但是这些措施在一定时间内它的效果受到经济技术条件和体制机制的制约会打折扣，很难从根本上化解矛盾。我们同时也看到一些地方也尝试通过更大力度的土地管理制度的创新，就是在强化集约和节约用地同时，拓展建设用地新空间，取得显著效益，为破解用地两难提供有益启示。其实可以结合产业升级、城市更新，通过创新存量用地的管理制度。我们从 2009年开始就开展了“三旧”改造试点工作，通过试点发现这样可以推动民生建设和城乡面貌的改善，还提高了节约集约用地水平，增加了可用面积。
    最后一点是要以改革创新精神破解城镇化推进中的用地两难。一方面要转变观念和方法，全方位推进节约集约用地。因为城镇化发展本身需要更新观念，而节约集约用地也需要转变观念、转变方法。节约集约用地不是朝夕之功，所以要疏堵结合，还要尊重群众和基层首创精神，加强土地管理制度改革的顶层设计。我们要突出重点，着力推进土地管理制度改革，一是要深化土地使用制度改革，着力推进城镇低效建设用地再开发，这项改革的实质是对存量用地和增量用地实行差别化管理。二是稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，促进农村土地整治深入开展，农村土地整治与增减挂钩二者的关系我认为是相辅相成的，增减挂钩是动力，缺少这个动力，土地整治难以做大。还要推动低丘缓坡土地开发，优化国土空间开发格局。