政府向社会组织购买服务缘何出偏

    最近几年，政府向社会组织购买服务成为各地创新社会管理、改革公共服务供给方式的重要举措。政府向社会组织购买服务的政策目标主要有三：第一，转变政府职能和提高行政效能；第二，培育和发展社会组织；第三，增强公共服务供给能力，满足群众多样化需求。为保证这些目标的实现，包括广东、北京、上海等地在内的一些地方政府不断加大向社会组织购买服务的资金投入、健全购买服务的相关制度，使购买服务的政策不断完善，取得了良好的社会效果。但是，实践中也渐渐暴露出一些与政策预期相背离的问题，亟需引起注意。
    购买服务出现政策偏离的趋势   
    首先，政府职能出现无序转移。由于政府职能不清、政社关系不明和项目规划不充分等原因，实践中出现了许多政府职能无序转移的情况。一是购买服务项目的分类混乱。如政府职责内与职责外的职能区分不清、基本公共服务与非基本公共服务区分不清、“为政府”提供服务和“为社会”提供服务的项目区分不清等。二是政府和社会组织出现双重服务。即政府既向社会组织购买服务，自己也从事相应的服务，并未起到政府“瘦身”的作用。三是不同社会组织出现重复服务，即多头购买、多家社会组织提供同类服务的现象，造成资源浪费。四是出现同一组织既享受财政拨款又参与购买服务，即“做一件事、拿两份钱”的现象。如大量群团组织、事业单位参与到购买服务中，在其还未与政府完全脱钩的情况下，使转变政府职能变得更加复杂。
    其次，社会组织发展遇到新问题。由于社会组织发育滞后、政府监管能力缺乏和政府让渡空间有限等原因，社会组织在购买服务中遭遇到了新的问题。一是社会组织出现无序参与。实践中，大量良莠不齐的社会组织加入到购买服务的队伍中，一些组织将购买服务视为一个“生意”而纷纷成立，另一些组织则为了获得购买服务的“名声”而出现了盲目参与。二是草根组织遭遇新排斥。调研发现，草根组织在招投标中经常处于劣势，而官方或半官方社会组织则往往享有优先权，其原因不仅在于官方组织更容易满足购买服务的“资格要求”，更重要的则是因为它们拥有与政府的天然联系。三是社会组织的自立能力可能被抑制。由于过于依赖政府资金，一些社会组织正在失去社会募款的动力和能力，同时，由于资金使用的严苛要求和项目管理的繁琐程序，越来越多的社会组织也在购买服务中逐渐失去原有的灵活性。购买服务政策的初衷是希望通过资金的注入与项目的引导使社会组织更好、更快地发展起来，但实践中却出现了无序参与、盲目发展、遭遇排斥等复杂的情况。
    再次，购买服务的供给与需求出现错位。尽管购买服务是将政府原来直接提供的服务项目交由社会组织来承接，但其政策出发点却不是政府的需求，而应是公众的需求。但是在实践中，购买服务的项目大都没有进行充分的需求评估，而是政府根据地区发展水平和转移职能的要求，考虑自身的中心工作和财力水平而编制的项目类别。在项目执行过程特别是监督和评估中也缺乏服务受众的有效参与。这种情况下，购买服务项目的激增只是公共服务在数量上的增长，在种类的多元化、服务的专业化、服务的目标定位上都与实际需求有一定的距离。
    以上状况表明，购买服务政策在执行中的实际效果与其预期目标之间出现了一定的偏离。
    购买服务缘何出现政策偏离   
    第一，源于对购买服务的目标理解不准确。购买服务是一项含有多重目标的政策体系，促进政府职能转变、社会组织发展和提高公共服务供给能力是其共同目标，而这些目标之间是相辅相成、相互支撑的。偏重于某一孤立目标，或对其中任何一个目标理解不准确，都可能使政策在实践中出现偏离。目前来看，实践中对购买服务目标的理解至少存在以下几个方面的问题。
    一是将购买服务的目标片面理解为政府职能转移，因此出现过于关注政府需求而忽略公众需求、过于关注政府负担减轻而忽略社会组织承接能力的倾向；二是将政府职能转变片面理解为职能的“外”移，因此过于关注形式上的“向外转”，而忽略了转移的根本目的，即政府职能的回归；三是将培育社会组织片面理解为资金投入，社会组织发展最现实的困境确实是缺乏资金，但资金却并不是阻碍其发展的根本症结。过于关注资金投入而忽略外部制度环境的改善和组织自身能力的建设，往往会使其发展出现畸形。
    第二，源于对购买服务的外部环境条件认识不充分。
    购买服务不是一个孤立的政策，而是处在一个复杂的外部政策环境之中。缺乏相应的外部支撑条件，购买服务不可避免地会在实践中出现偏差。购买服务政策的顺利推行需要注意以下几个外部条件。
    一是需要政府职能相对清晰，政社、政企界限相对明确。只有这样，才能明确购买什么类别的服务、向什么组织购买该类服务以及购买多大规模的服务。而在当前政府职能依然不清，政社、政企依然不分的情况下，购买服务则很容易出现分类混乱、参与无序程序不当和效果不佳的问题。
    二是需要“信任”的社会土壤。只有政府、社会组织和公众之间相互信任，社会组织才能真正参与到公共服务当中。但是当前政府、社会组织与公众之间却缺乏足够的信任，甚至社会组织之间也互不信任，这是导致政府歧视草根组织，对社会组织进行过度控制，公众对服务的参与度低以及社会组织之间出现无序竞争的重要原因。
    三是需要基本的政策共识。当前，由于购买服务还处于试点和推广的阶段，中央和地方之间、政府部门之间、政府和社会组织之间以及社会组织内部对购买服务的认识都存在不同的理解，在是否需要购买、购买什么、向谁购买、如何监管、如何评估等问题上存在一定的理解差异。这使得购买服务的具体操作要么被设置了一些不必要的障碍，如过于严苛的资格要求、过多的成本效益分析等，要么往往比较粗糙，只求将资金拨付下去完成任务即可。
    四是需要完善的配套政策。如社会组织登记管理制度、与新政策相适应的财税制度、灵活的项目管理制度等。配套政策不具备，政策在推行一段时间后就会遇到“天花板”，使其发展方向出现偏离。
    第三，源于新政策遭遇旧事物所产生的“水土不服”。
    购买服务是政府的一项新政策，它要求政府要与社会组织“合作”，要适应公共服务多元化、市场化的新环境，但是实际上政府却缺乏相关的经验。因此，当新政策在实践中遇到旧的行政习惯时，往往不可避免地出现偏差。如新政策要求科学的绩效评估和结果管理，但政府却依然习惯于刻板的程序管理；新政策要求体制外社会组织的广泛参与，但政府却依然习惯于在体制内进行项目的流转；新政策要求服务更加贴近群众的需求，但政府却依然习惯于家长式的包办，等等。
    进一步完善购买服务的几点建议   
    购买服务在实践中所出现的政策偏离，与政策本身还处于发展阶段、需要不断完善和细化有关。但另一方面也与政策目标的不明晰和缺乏对外部政策环境的分析密切相关。要进一步完善购买服务，使其在实践中取得良好的政策效果，需着重注意以下几个方面。
    第一，需进一步明确并坚持政府购买服务的目的。深化各级政府、政府各部门、全社会对购买服务目标和意义的认识，增强共识、增强信任。第二，进一步理清政府职能。将公共服务与政府服务、基本公共服务与非基本公共服务、可以通过市场来解决的公共服务与不适宜通过市场来解决的公共服务等进一步细分，使购买服务能够在更加规范的基础上运行。第三，培育公民社会自我服务的能力，加强社会组织的能力建设。关注社会组织的可持续发展，关注社会组织在完成项目过程中的社会效果和能力提高，保持社会组织在服务中的独立性和灵活性，使社会组织能真正发挥“社会协同”的作用。第四，加强政府、社会组织与公众之间的信息反馈，重视公众和社会组织的参与，使购买服务回归“服务公众”的本意。作者：胡薇