引导社区社会组织参与公共服务

    近年来，伴随着大规模的人口流动、生活和工作区域的分离以及商品房住宅区成为城市生活区域的主要形态等一系列变化，社区越来越由熟人、半熟人居住的充满情感寄托的生活场域演变成为陌生人居住的利益化的生活场域。社区社会组织作为社区各类社会利益群体的代表和合法组织形式大量涌现，成为整合社区居民、联系政府和群众的桥梁纽带，在社会管理创新特别是完善基层社会管理和服务体系格局中的作用日益凸显。
    一般而言，社区社会组织是指由社区组织或个人在社区（镇、街道）范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织，主要有兴趣爱好类、志愿服务类和公共管理类等几种不同样态。除具有非营利性、非政府性、自治性、志愿性以及公共利益性等社会组织的共同属性外，社区社会组织还有其自身特点：产生于社区，服务于社区，活动于社区，影响力所及也基本局限于本社区；成员来源于本社区的居民或组织，致力于满足社区居民或组织的部分需求，结社成本及活动资金要求不高。由其宗旨和特征属性所决定，社区社会组织在当前基层社区自治组织行政管理负担较重导致公共服务不足甚至缺位的情况下，能够介入到社区公共服务提供中并成为重要的供给主体。
    社区社会组织参与公共服务提供的两种路径   
    1.正式的福利服务提供
    在世界各国，很多公共服务通常以社区为单元来组织，并最终落实到生活在社区中的有需要的个人，因此，这部分公共服务也称之为社区福利服务社区社会组织介入正式的社区福利服务提供的方式是通过“社区内照顾”来进行的。所谓“社区内照顾”，是指为了避免过去大型照顾机构那种冷漠、没有人情味和与世隔绝的、程式化的、机构化的专业照顾带来的负面效应，由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构，发展以社区为基础的治疗与服务设施、技术和计划，使所提供的福利服务更贴近人们的正常生活和真实需求。如建立社区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照顾中心等，为老人、残疾人，不需住院治疗的精神病、慢性病患者，有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。这是社区社会组织参与社区福利服务的主要途径。
    2.参与国家公共服务供给
    参与国家公共服务供给是指社区社会组织参与国家（政府）主导的各种公共服务制度，与政府机构相配合共同为社区提供公共服务。目前，社区社会组织参与国家公共服务供给的方式主要是通过承租（承包）政府提供的公共服务合同来获取资源向社区成员提供服务，或者是在政府税收政策支持下通过直接向社区内有需要的成员出售服务的形式来取代政府来提供公共服务。世界各国已经有很多这方面的实践案例。
    当前中国社区社会组织参与公共服务提供过程中存在的主要问题   
    目前，许多地方在社区社会组织参与公共服务提供方面进行了许多有益探索，取得了宝贵经验。但是，由于种种因素的制约，加上发展时间也不长，从总体上来看，普遍存在着以下两类主要问题：
    1.公益性社区社会组织数量较少，公共服务供给主体不足
    根据所从事和服务的利益范围，我们可以将社区社会组织分为公益性社区社会组织和互益性社区社会组织。其中，公益性社区社会组织是指在法律允许的领域内，向本社区内不特定的多数人无偿或者以较优惠条件提供服务，从而使服务对象受益。这类社会组织主要是志愿服务类以及公共管理类社区社会组织中的一部分。互益性社区社会组织则面向和服务于组织成员，所提供的是“俱乐部物品”，所从事的工作紧紧地围绕着成员的利益来展开，如各类兴趣爱好类社区社会组织以及志愿服务类、公共管理类社区社会组织中的一部分。目前，中国各类社区社会组织中多数还是属于互益性质的，真正的公益性社区社会组织数量还是较少，能够成为公共服务供给主体的不多。
    2.社区社会组织参与公共服务提供的能力及可持续发展能力欠缺
    就我们从调研中了解到的情况来看，各种社区社会组织的规模一般较小，大部分组织的成员数量局限在十几人、几十人以内，致使其活动范围以及可服务对象数量受到很大限制。同时，各类社区社会组织的骨干成员多为退休人士或者兼职的就业人群，非专业人数占大多数，能够投入的精力、可以取得的经济资源较少，造成了它们参与公共服务提供的能力不强，并且在筹集资金、开展活动、提升服务质量等方面存在着很大差距，难以满足社区居民不断增长的公共服务需求。此外，社区社会组织绝大多数是由社区内的少数精英人士在当地公共部门或社区自治组织的支持下经过备案而成立起来的，对于少数精英人士的组织能力及其社会资本的依赖性强，远未形成规范化的治理结构，可持续发展能力不强。
    推进社区社会组织参与公共服务提供的建议   
    针对上述这些问题，就如何推动社区社会组织参与公共服务提供，使其成为完善基层社会管理和服务体系的重要力量，笔者提出以下对策建议。
    1.大力扶持公益性社区社会组织的发展
    针对目前公益性社区社会组织数量偏少的现状，在社区社会组织发展方面，应对公益性组织和互益性组织采取不同的管理方式：对互益性社区社会组织降低设立门槛的同时应加强监管，防止其活动和行为等对社会公众利益造成损害；对于公益性社区社会组织应通过将其纳入经济社会发展总体规划，统筹区域内组织机构设置和布局等切实有效的措施为这类组织发展营造良好的外部环境、大力扶持其发展，不断扩大公共服务供给主体。
    2.理顺各级公共服务中心和社区社会组织关系，促进两者协调发展
    目前，许多地方通过新建、改建、扩建、购买、置换、整合等多种形式，建起了区级、街道、社区三级公共服务平台。各类社区社会组织参与到公共服务提供中来发挥作用，就必须利用好区级、街道、社区三级公共服务平台，发挥比较优势，积极承接、承担、承办各类公共管理和服务活动，实现政社互动、良性发展。
    3.推进政府购买服务公共服务，形成社区居民、公共机构、社区社会组织“三赢”局面
    在推进和完善基层社会管理和服务体系建设过程中，要将社区社会组织当作公共服务的供给主体来看待，综合运用项目购买、项目补贴、项目奖励等多种财政支持形式，促进各类公益性社区社会组织通过有序竞争来承包政府公共服务购买合同。通过政府购买公共服务的形式，一方面能够使得社区社会组织获得满足其生存和发展所必需的财政资源，并激励它们提升服务能力和服务质量；另一方面能够减轻基层政府在公共服务提供方面的人力投入压力，形成社区居民、公共机构、社区社会组织“三赢”局面。在这个过程中，政府的主要职责是建立并完善购买服务制度，规范购买服务的项目范围、工作程序、操作方式以及质量标准等，并在财政扶持引导社区社会组织发展的同时，积极争取企业资本、民间资本的支持和投入，拓展多元化投入培育渠道。
    4.加强社区社会组织人才队伍建设，完善治理结构
    在推进社区社会组织健康有序发展方面，人才队伍建设至关重要。具体而言，要通过培养社区社会组织带头人，广泛动员他们带头成立社区社会组织；通过试行持证上岗制度，建立社区社会组织专职工作人员培训制度，定期对社会组织专职工作人员进行培训。积极创造条件，吸引优秀人才特别是受过社会工作教育的专业社会工作者到社会组织工作，鼓励和引导志愿者参与协助社区社会组织工作，不断提高社区社会组织队伍的整体素质。同时，通过制定各种组织管理方面的指导规范，引导各类社区社会组织优化内部结构，形成合理管理梯队，完善治理结构，逐渐摆脱对少数精英人士的依赖。作者：李志明