对人大机关公文处理中几个问题的思考和建议

地方人大机关设立三十多年来，人大机关公文逐渐规范，特别是2000年全国人大常委会办公厅印发了《人大机关公文处理办法》(以下简称《办法》)，人大机关公文处理更加科学统一，较好地为人大及其常委会各项法定职权的有效行使和人大工作的正常进行提供了服务。但随着人大事业的不断发展和党政机关公文处理的更加完善，地方人大机关的公文处理中，仍有一些需要进一步探讨、不断规范。

　　一、关于两种特有的文种

　　“法、条例、实施办法”和“建议、批评和意见”是《办法》规定的人大机关特有的文种，在实际运用中却与相关规定有一定的冲突。

　　关于“法、条例、实施办法”。法、条例、实施办法等“公文”的创制，全国人大专门有《立法法》予以调整和规范，有立法权的地方人大对制定和批准“条例”(含地方性法规、自治条例和单行条例)专门作出了规定。法、条例、实施办法在制作程序上与《办法》第五章的“公文办理”程序相脱节的。这些“文种”独立性不强，在公布时必须与“国家主席令”、“公告”组合使用才能生效。由此可见，《办法》规定的这两种文种不太适合按公文处理。

　　关于“建议、批评和意见”。机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须具备符合国家标准规定的体式。人大代表并不具备机关法人资格，并不能代表人大机关法人。正因为如此，党政机关处理办法也没有把宪法赋予公民在履行批评和建议权利时所形成的书面材料视作公文。同时，机关公文格式的国家标准对公文的组成要素有严格的规范化要求，即一件公文必须由发文机关标识(发文版头)、公文生效标识(印章)、版记等区别于其他类型文书的特定标志。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，显然不符合上述规范由此可见，人大代表的“建议、批评和意见”不能作为机关公文的范畴来处理。

　　二、关于行文原则、行文规则和行文关系

　　关于行文原则。①人大常委会党组不宜向下行文，根据党章的规定，党组只是对上级党委负责，人大常委会党组并不是一级党委，不是隶属关系的不要以隶属关系的身份行文。②人大的专门委员会既是人大的工作机构，也是常委会的工作机构，在人代会闭会期间接受常委会的领导，不是一个独立的工作机构，因此不宜直接向党委报告工作，也不能单独对外发指示。③发文件应有主送部门。请示性或要求对方办理答复的文件，主送部门一般只应有一个，以便受文方面处理。除了主送部门，对其他有关部门可以作为抄送关系行文。抄送部门同样不应过多，因为抄送部门一般不负责处理，只起了解情况和协助贯彻执行的作用，多了只会增加领导同志和文书处理工作部门的负担。同时还要注意，向上级机关的请示，不要同时抄送下级机关;向下发的重要文件，可以抄送直接上级机关。④尽量少用联名行文。

　　关于行文关系。下行文。一般有三种情形：①逐级行文。一般行文只对直接的下一级，与再下一级单位无关。②多级行文。高级党政领导机关采取同时直接发到所属几级组织的办法，目的是免除层层转发的环节，以提高时效。③直贯到底行文。高一级人大机关根据需要可以把文件一下子发到最基层的组织或直达人大代表，需要全社会周知的某些文件还可以采取登报等形式，直接与广大人民群众见面。上行文。人大机关的上行文，主要是请示问题、汇报工作。“请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项。不得越级请示或者多头请示”。这说明，人大机关的上行文一般只适用逐级行文的办法，不能越级行文。在特殊情况下，人大机关“必须越级请示时”也可以使用上行文，但“应当抄送被越过的上级机关”。同时，“向领导请示问题的公文，除特殊情况外，一般应当送办公厅(室)文秘部门按规定程序办理，不应直接送领导本人”。平行文。向相互间没有隶属关系的机关、部门之间的行文就是平行文。人大机关同本级的党政军机关、团体、工矿企业、事业单位，也不管是什么行政区域，相互间如果有问题要解决，都可以直接行文。只是相互间一般不能发指令性文件，也不能互相请示、汇报、报告，双方应是一种平等身份。平行文的口气应当是协商，并有必要的礼貌。

　　关于行文规则。人大机关各部门在本部门职权范围内，可相互行文;人大机关各部门可向下一级人大机关的有关业务部门行文。必要时，同时抄送其直接上级机关。人大机关部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文;人大机关各部门可对外向不同隶属关系的部门行文。重要问题的行文，应当与有关部门协商一致后再行文;同级人大机关各部门、上一级人大机关部门与下一级人大机关部门(首开公文之先例)可联合行文;人大机关部门与同级党委、政府部门及其它部门也可联合行文。联合行文应当确有必要，单位不宜过多。

　　三、关于实践中的几个问题

　　文头的称谓。在拟办常委会会议通知或日常谈话中，开头仅称“各位委员”是不正确的。完善的称谓是，在发常委会会议通知时，可称“各常委会组成人员”;在拟办常委会会议主持词时，可称“主任、各位副主任、秘书长、各位委员”，如果是主任主持会议，可称“各位副主任、秘书长、各位委员”。

　　“函”、“复”等几种文种混用。

　　“函”和“复”均是法定公文名称的简化“字”，它们根本就不属于“机关代字”中的任何要素范围，没有理由出现在“机关代字”中。报告是上行告知类正式文种，而没有“汇报材料”、“情况汇报”、“汇报”等文种。

　　附件处置不当。在正文下空1行(很多时候没有空行)，左空2字用3号仿宋体标注“附件”(有的采用3号楷体字)。有两个以上附件时，应注明顺序，顺序号使用阿拉伯数字，数字后使用小圆点(很多文件是用的“、”)。

　　“附件”放在成文日期之后“版记”之前，以保持公文正文与附件的完整一体性。一些文件把附件和版记分离的做法，是不正确的。

　　版记不规范。党的机关公文的印制版记用4号仿宋体字，大多数文件用的是3号仿宋体字。正式文件不能在版记下标注校核人员、打印人员

　　，因为公文是对公的，不能出现与文件正文无关的个人姓名。抄送机关之间一般用“，”隔开，而不是“、”。在最后一个抄送机关后要标句号。

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