以改革为动力推进新型城镇化和城乡一体化

    党的十八大明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。中央经济工作会议进一步把稳妥推进城镇化作为2013年的主要任务，强调把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。在加快三明科学发展跨越发展过程中，我们要按照中央的部署要求，把城镇化作为经济结构调整的重要依托，作为扩大内需的重要动力，作为增强经济发展的内生活力，不断创新思路，深化举措，与此来推进经济持续健康发展和社会和谐稳定。
    一、我老秘网市城镇化和城乡一体化进展及存在问题
    （一）城镇化和城乡一体化主要进展。近年来，我老秘网市以小城镇改革发展战役为抓手，大力推进城镇化和城乡一体化，在规划设计、设施配套、环境整治、产业发展、典型培育、体制机制创新等方面进行了大量的实践和探索，城镇化建设取得了新的进展：
    一是城镇化率实现较快增长。我老秘网市城镇化水平从2006年的42.3%提高到2011年的51.5％，平均每年以1.8个百分点的速度在提高。根据国际经验，当一个国家或地区的城镇化水平达到30％—70％时即属于城镇化加速阶段。目前我老秘网市城镇化正处于由量的扩张过渡到质量提升的加速阶段，预计今后一二十年我老秘网市城镇化仍将快速推进。
    二是城镇网络体系初步形成。在横向上，我老秘网市按照“强化主轴、壮大两翼、块状推进、连片发展”的区域发展思路，优化区域发展布局，形成了以三明市区、沙县、永安为主轴，以尤溪、大田为东南翼，以将乐、泰宁、建宁、宁化、清流、明溪为西北翼的“一轴两翼”发展布局。在纵向上，我老秘网市涵盖了中心城市、中小县城、乡镇三级体系，形成了一个层次多、覆盖广的较完整的城镇网络。
    三是城镇功能不断完善提升。通过加快交通、水利、电力等基础设施建设，推进住房、市政道路、供水、环卫设施等城建项目实施，完善教育、文化、卫生、体育、旅游等公共服务设施，我老秘网市城镇功能得到全面提升。全市建成区面积从2006年的88.99平方公里增加到2011年的119.62平方公里，城镇道路、景观、建筑立面改造成效明显。2006-2011年间，全市筹资56亿元完成50个新农村办实事项目，通村公路硬化率达100%，“造福工程”搬迁6.1万人。
    四是改革探索取得积极进展。近年来，我老秘网市围绕加快城乡发展这条主线，在集体林权制度改革、农村土地承包经营权流转、农村金融改革等领域推进改革创新，成为推动城镇化和城乡一体化的动力源泉。集体林权制度改革继续走在全国全省前列，林业配套改革取得创新突破；农村土地承包经营权流转成效明显，目前全市土地流转总面积61.6万亩，占家庭承包经营面积26.41%；农村金融改革实现突破，沙县被确定为全国6个农村金融改革试验区之一。
五是试点工作有序有效推进。我老秘网市争取将洋中镇、小陶镇、陈大镇、岩前镇列入省级试点镇，并筛选确定了15个市级中心乡镇，以点的突破带动面的提升。全市19个省级试点镇、市中心乡镇规划不断完善，镇容镇貌明显改观，项目建设有序推进，工作机制不断创新，工农业总产值、乡镇财政收入、农民人均纯收入等主要经济指标的增幅均高于全市平均水平。
    （二）我老秘网市城镇化和城乡一体化过程中存在的主要问题
    一是城镇规划建设层次不高。一些城镇建设缺乏统一规划或是规划编制档次不高、质量标准较低，建筑布局不合理、不协调，配套基础设施和公共设施不完善，城镇面貌显得破碎、零乱。城镇发展没有立足自身优势和资源禀赋，形成独特的定位、产业和品牌，集镇文化韵味不浓，“千城一面”现象比较突出。
    二是人口城镇化相对滞后。现有户籍制度已经难以适应大范围人口流动的需要，制约了城镇化和城乡一体化的实质性进展。受土地制度和财政体制影响，地方通过征收土地获取收益，却没有相应使农民转移到城市，也没有给失地农民以足够的补偿，人口城镇化往往滞后于土地的城镇化步伐。
    三是城镇化动力和调控机制尚未理顺。管控缺位与市场缺位并存。一方面对城镇化的宏观引导和调控不到位，城镇化发展缺乏有针对性的政策引导；另一方面许多体制、政策障碍制约着城镇化的进程，市场对城镇化的基础性调节作用未能充分发挥。
四是城镇建设资金来源不足。城镇建设项目多、投入大，且多为基础设施项目和公益项目，如污水处理、市政道路、供水、防洪堤、公园绿地等，经济效益不明显或是投资回收期较长，仅依靠有限的县乡财力，难以为城镇化提供必要的资金支持。
五是城镇环境承载能力有限。在快速城镇化过程中，消耗了较多资源，普遍存在高消耗和高污染问题。环保部数据显示，现行城镇化率每上升1个百分点，会导致工业废气排放增加超过1个百分点。城镇大气污染、水污染、垃圾处理等问题日益突出。
    二、推进新型城镇化和城乡一体化的改革重点
    面对科学发展跨越发展的新形势、新任务，我们要深入贯彻落实党的十八大精神，坚定不移地沿着改革开放的道路前进，进一步解放思想，先行先试，以创新的精神和改革的办法，积极稳妥地推进新型城镇化和城乡一体化。
    （一）加快城乡规划体系改革，统领城镇化和城乡一体化发展。强化规划对用地规模、空间布局和开发时序的调控指导作用，推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划“三规融合”，制定“多规协调”的城乡全域规划，构建现代城镇体系、统筹城乡发展、优化产业布局的统一平台，优化资源要素配置，带动城乡共同繁荣发展。科学规划城市布局和规模，全力做大市区，做美城区，做特乡镇，围绕“大三明”中心城市建设，加快市区、沙县、永安同城化进程，提升三明中心城市的辐射带动能力；推动实施“大城关”战略，引导产业、人口等要素向县城集聚，在城乡结合部探索试行“合村并城”，打造一批各具特色的县域城市；开展小城镇综合改革建设试点，推进小城镇综合配套改革，提升城镇整体功能和可持续发展能力，建设一批工业强镇、商贸重镇、旅游名镇、历史文化名镇。
    （二）稳步推进行政体制机制改革，破除城镇化和城乡一体化的制度樊篱。探索实施强镇扩权，明确扩权的方式、内容和要求，通过委托授权、机构延伸等方式，下放事权、扩大财权、改革人事权，赋予城镇更多的发展决策、项目审批、社会管理和综合执法等权限。通过区划调整优化资源配置，按照人口集中、产业集聚、要素集约的要求，积极稳妥地开展部分乡镇撤并、撤乡设镇、乡镇改街道和“村改居”工作，引导和促进有条件的建制镇发展成为中心镇。突出政府的引导和服务职能，防止在城镇化过程中大包大揽，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为按经济规律调整城镇体系结构创造有利条件。
    （三）探索户籍管理制度改革，确保城镇化和城乡一体化取得实质性进展。探索有差别、有条件、有步骤的户籍制度改革，根据不同类型的城镇设计不同的户籍准入门槛，让有稳定职业或生活来源的人员逐步转化为城镇居民，在医疗、社保、教育等方面享受城镇居民的同等待遇。根据城镇承载能力，中心城区可试行有条件自愿入户制度，县（市、区）可实行低门槛鼓励入户制度，小城镇可实行城乡一体化的无差别户籍制度。全面实行流动人口居住证制度，逐步实现流动人口凭居住证与当地居民享受同等权益，推动人口管理由户籍管理向实有人口管理转变。
    （四）深化农村产权制度改革，激发城镇化和城乡一体化的动力和活力。以农村产权“确权颁证”和建立农村产权交易市场为基础，破除限制农村生产要素流动的体制障碍。通过开展确权、登记、颁证工作，明晰农村各类产权归属，落实农民对土地、房屋等财产的权益；探索建立较为规范的综合性农村产权交易机构，为农村规模化经营奠定基础，拓展农民增加财产性收入的空间。特别是在集体林权制度改革上，进一步提升林改综合效应，实施以生态建设为主的林业发展战略；以创新森林资源流转机制、探索林业碳汇交易机制、健全明台林业交流合作机制为重点深化综合配套改革。
    （五）加强土地管理制度改革，保障城镇化和城乡一体化发展的必要用地。继续深化我老秘网市土地经营权流转，总结推广沙县开展土地信托流转的做法，探索将土地信托收益投入农业、烟草等项目，促进信托土地改良升值，提高农民在土地增值收益中的分配比例。以土地经营权流转为基础，深化农业规模化经营改革，有效提升农业组织化程度，在依法、自愿的前提下，探索农村土地转化为股权、资产，以承包地换股、换租、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方。探索农村集体建设用地参与小城镇建设的新途径，建立城乡统一的建设用地市场，用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，改造低效利用或闲置的旧城镇、旧厂房和旧村庄用地，作为新增城市建设用地的指标凭证，提高土地利用效率。
    （六）推进投融资体制改革，加大城镇化和城乡一体化的资金支持。支持组建城镇开发建设投融资平台，通过注入土地资产、土地增值效益，发行市政债券、企业债券、短期融资券、信托计划和上市融资等渠道筹措建设资金。吸引民间资本、保险资金、股权投资基金通过BOT、BT、项目融资等方式参与城镇建设和经营，建立政府引导、市场运作的多元化投融资体制。以沙县农村金融改革试点为抓手，加快新型农村金融机构的组建步伐，推进小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社建设，支持我老秘网市优质民营企业投资入股村镇银行；加大支农金融信贷产品的创新力度，开发订单农业贷款、专业合作社贷款、农产品预期收益贷款等有利于“三农”发展的金融产品。
    （七）实施保障制度改革，推动城镇化和城乡一体化的可持续发展。允许转户农民自主决定是否及何时退出在农村的土地承包经营权和宅基地使用权，从根本上解决农民进城的后顾之忧。加快福利保障制度改革，逐步消除城市市民享有的福利保障特权，积极探索城乡居民之间就业、入学、医疗、住房、养老等方面政策的融合衔接。推进劳动就业制度改革，严格限制农民工就业范围的歧视性政策，取消农民外出务工许可证、流动就业证制度，赋予和保护农民自由择业的权利。继续加强城乡基层医疗卫生服务体系建设，巩固完善国家基本药物制度，以县级为重点推进公立医院改革。积极推动社会管理机制创新，优化提升治安、流动人口等管理制度。作者：伍成康