城乡空间布局合理化探析

　　实现城乡空间布局合理化，是新形势下建设社会主义新农村，推进城市化进程，为城乡一体化发展提供良好的空间发展载体，使城市和乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体协调发展的根本途径。城乡空间布局合理与否，直接影响空间资源的配置效率，还对未来的空间发展形成“路径依赖”。国际经验表明：合理的城乡空间布局，能够明显加快要素的流通速度，提高区域基础设施的共享水平，促进不同规模城市的错位发展，有效实现要素集聚和扩散的有机统一。但从我国目前城乡的发展情况来看，空间布局还存在许多问题，尚须进一步调整和优化。
存在问题
　　1、城乡规划交叉重复，空间布局缺乏科学性和约束力。在我国许多地方城乡规划的空间统筹协调机制还没有确立，城乡基础设施和公共服务共享性低下；规划过程重城市轻乡村，乡村的规划建设明显滞后；城乡空间布局规划和统领性的发展规划、基础性的主体功能区规划、生态功能区规划等脱节，损害了规划的科学性，并且规划调整频繁。
　　2、城市发展偏重物质形态，带动辐射能力有待增强。城市经济在取得巨大发展的同时，产业升级相对滞后，增长方式流于粗放；城市规模偏好"摊大饼"式扩张，功能不强、品位不高；中心城市与中小城市之间产业与城市功能分工模糊；小城镇集聚辐射功能薄弱，在一定程度上割裂了城市经济与农村经济之间的联系，制约了城乡之间的均衡发展。
　　3、乡村布局规模小、密度高，要素集聚效应不佳。在极度分散的土地上和缺乏必要基础设施的村庄里，一方面使得小农生产方式与大市场流通形成日益尖锐的矛盾，另一方面日趋严重的农村环境问题和竞争力衰退，造成以往大行其道的农村工业化方式难以为继；伴随农民工城乡两地侯鸟式的迁徙，导致要素资源重复配置，进一步固化了农村资源要素极度分散的格局。
　　4、村镇规划建设不规范，资源配置效率有待提高。
由于法规和管理体制上的不完善和落实不到位，农村土地集体所有权虚置，客观上形成农村土地产权残缺不清，农村承包地和宅基地的流转未能有效突破；土地规划修编滞后，市场化条件下土地管理的制度和方法有待创新，土地利用效率有待提高；村庄建设规划与土地利用规划错位，规划布局上可行或农民愿意接受的方案，往往因用地指标紧张无法落实；基层群众还缺乏应有的规划意识和能力，在村民自建房屋的过程中各部门缺乏统一的监管，违规建设的行为无法得到超前的引导和及时的纠正。
　　5、缺乏城乡合理布局的长效机制。尽管2007年《城乡规划法》已正式出台，但各地政府受传统管理理念的影响，对该法却执行不到位，城乡资源配置仍受制于部门分割，促进城乡合理布局的长效机制还有待建立。
基本原则
　　城乡空间布局合理化最核心的内容是将乡村地区由过去简单的“农业生产地区”看作城市不可缺少的功能区和有机组成部分，将城乡作为一个整体进行综合规划分析，进而对城乡发展空间、生态环境作出统一的布局安排。在空间地域上应体现三个集中，即工业向城镇工业区集中，居民向城镇和中心村集中，农田向规模化经营集中。
　　1、区域整体发展的原则。城镇与乡村是一个在发展中存在着整体关联性的区域，要使一个城乡混杂发展的综合体逐步演变为城乡有机结合的整体，必须强调区域经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性，同时处理好发展上的时序关系。
　　2、可持续发展的原则。可持续发展作为一项重要的指导思想，对于提高城乡空间布局的科学性有着直接的现实意义，并影响着城乡未来的发展。发展的持久性要求社会经济发展应充分考虑空间资源的有限性和再生能力，具体表现为控制城镇发展的速度和规模，采取集约的空间增长模式。
　　3、以人为本的原则。城乡空间布局规划应坚持以人为本，适应人性化的需求，处处营造优良的人居环境。要大力优化人居环境和区域、城镇空间形态，配置完善生活服务设施，满足人民群众生活的多样化和多元化需求，注意在经济、社会、生态之间找到平衡。
对策措施
　　1、进一步深化规划体制改革，加强城乡规划的集中统一管理。城乡规划是一个系统的有机整体，要实现城乡一体化，首先必须做到对市域城乡规划进行集中统一管理，实现城乡规划管理的一体化。要进一步理顺城乡规划管理体制，由市规划部门对各区、各类经济园区、各乡镇、各村实施集中统一规划管理，把市域内的所有建设项目纳入统一规划，消除管理盲区，实现城乡规划管理权的集中统一，建立起横到边、纵到底的城乡规划管理网络，防止造成各自为政的局面，割裂城乡规划的整体性。
　　2、加快城乡规划编制，引领城乡实现空间一体化发展。城乡规划是城乡建设的龙头，是科学指导与合理控制城乡建设和市域空间有序发展、保障城乡空间布局一体化顺利实现的法则性蓝图和法律性依据，没有系统的规划作指导，城乡空间布局必然陷入混乱的局面。因此，必须下大力气抓好城乡统筹规划。按《城乡规划法》要求科学编制完善城市总体规划和城镇体系规划、城市规划、村庄布点规划、小城镇建设规划、村庄建设规划，强化各类规划的系统性、规范性、有用性和权威性，逐步建立起层次分明、相互配套、相互衔接、相融互补、管理有序的城乡规划体系。在空间功能上：城乡功能分区应使各类用地有合理的规模配置；各功能区内的配套设施应分级设置，充分考虑人们使用的便利性、资源利用的有效性来均衡布局；各功能区之间既要保持便利联系，又要避免相互干扰；功能区的空间组合还应考虑城市景观与形象的需要。在土地利用上：向外蔓延，市中心的商业区向外城区扩展、城市的居住区向郊区扩展、城市的一部分基础设施向城市外围扩展；轴向扩展，依附于城市主体沿着交通运输干线、工业走廊和居住走廊向周围地区拓展。郊区城市化，以农业用地为主的郊区逐渐演变为以非农业用地为主的城市地区。在项目选址上：要综合考虑自然、社会、经济、文化、环境等多方面的因素。需要重点考虑的自然因素是土地面积与形状、地形起伏、地质条件（岩层性质、地质构造类型、地基承载力大小等）、水文条件、气象条件等以及项目与周围特殊自然地物的空间位置关系；要深入考虑的社会经济因素是交通条件和经济地理区位、基础设施状况、城市发展前景、人口素质及街区特色等；要从项目的特点出发，制定出多种选址方案，因地制宜地进行选址。
　　3、加快重点城镇的城市化进程，完善基础设施建设，提高人口和经济集聚度。鼓励生态经济地区内的城镇，向集约化、生态化、特色化的方向发展，促进资源环境条件相对较好的城镇的适度人口集聚；严格控制生态保护地区城镇开发强度，逐步推动人口向城镇有序转移，实现点状开发。
　　4、科学把握土地城市化的节奏。建立省、市、县域城市发展的空间管理体系，包括城市发展战略、空间布局、规模等级、职能分工等，确定不同地域空间管制的范围、方向、途径，促进区域要素与产业空间合理集聚。同时，按照城市“精致”增长的要求，严格控制城市边界的无序扩张，促进城市空间开发从平面扩张转向立体提升，城市土地利用从粗放型转变为集约型。并通过调整城市功能布局和产业政策，引导要素的有序集聚与扩散，以更少的空间集聚更多的要素，获取更高的经济产出，不断提升城市发展质量，实现城市的集约化发展。
　　5、构建城乡一体化的空间网络体系。按照统筹城乡发展的要求，将城镇体系建设向农村延伸，变城镇与农村的二元体系为一元体系，即构建中心城市——中心镇——中心村的空间网络体系，并坚持提升性、网络化、协调式的发展方向，探索多样化的城乡空间优化模式，形成多层次的网络化的城乡空间发展格局。同时在城乡间建立起要素自由流动、产业分工协作、土地竞争性利用、价值链循序提升的良性发展关系，促进城乡经济社会一体化发展。　●张 玲