怎样用好重大事项决定权

    重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大常委会的一项重要职权，它具有创制性、民主性、权威性、重大性的鲜明特征。对没有立法权的县级人大常委会来说，决定权的地位和作用尤为突出。然而，受思想认识、体制机制等主客观因素的影响，这一职权行使并不充分，离宪法、法律的规定和人民的要求还有差距，较之监督权、任免权而言仍然是一个薄弱环节。
    县级人大常委会行使重大事项决定权存在的问题   
    近些年来，县级人大常委会在行使重大事项决定权方面进行了积极探索与实践，取得了一定进展和成效，但总体上看这一职权的行使还很不到位，存在以下突出问题。
    党政不分，边界不清。由于受旧的政治体制的影响，有的地方延续高度集权型的领导模式，在实践中造成了地方党委对国家机关各个部门具体事务的大包大揽。具体表现在：部分地方党委包揽了对本行政区国家事务的决策，党委的决策往往不经人大常委会决定就直接交政府执行；有的经常是党委和政府联合发文，要求贯彻执行，使人大常委会决定权如同虚设；有的地方甚至该由人大常委会讨论、决定的重大事项，也不依法提交。党政不分、以党代政、行政侵权，导致法律赋予人大常委会的重大事项决定权难于行使，在很大程度上被弱化或忽视。
    程序不明，决策倒挂。现行法律法规对重大事项的提请程序没有作出具体明确的规定，各地做法也不尽一致，一些决议或决定出台的过程缺乏严格的程序保障。在实际工作中，“一府两院”习惯于首先向同级党委负责，其次向其上级部门报告，有意或无意地绕开了人大常委会对重大事项的讨论、决定；有的政府部门主观地对重大事项进行甄别和选择，不能做到凡重大事项都交人大常委会讨论决定；有的地方政府在重大事项上“先斩后奏”，越权行事，将人大行使决定权视为“走过场”。结果表现为，法律的原则规定是一回事，实际执行起来是另一回事，向党委和上级机关负责是具体的，向人大常委会报告、提请决定、接受监督是飘忽不定的，客观导致了决定权的权威性和严肃性不够。
    效果不明，有权无力。人大决定权本应是最具权威和法律效力的决策形式，然而在实践中不少人大常委会在行使这一职权上或“不敢”，或“不愿”，或“不会”，或“不善”。如果“一府两院”不及时报告重大事项或不认真执行决议、决定，人大常委会虽可依法进行询问、质询或开展特定问题调查，但现实中这些刚性手段却鲜少运用。决定权行使上不同程度地存在“四多四少”现象，即：法律有明确规定的行使得多，法律原则规定或未明确规定的行使得少；作出的决议、决定比较原则、面面俱到的多，而突出重点、抓住要害，有具体指向的少；被动行使的多，主动决定的少；作出决定的多，落实到位的少。这些情形导致人大常委会有“权”而无“力”，重大事项决议效果不理想。
    范围不清，无所作为。对哪些具体工作应由人大常委会讨论决定，怎样规范有效地讨论决定重大事项，宪法和地方组织法没有作出明确的界定。即使有的地方出台了界定重大事项的法规或规范性文件，但普遍比较原则和粗略，在实践中难以把握，操作性不强。每两个月一次的人大常委会会议，虽然听取和审议“一府两院”的一些专项工作报告，但在审议中往往是谈成绩多、讲问题少，谈普遍性的东西多、讲实质性的问题少，更缺乏观点的碰撞和交锋，很难从审议中权衡利弊得失。有时也发现一些问题，但大多是以审议意见的形式反馈给“一府两院”，很少能针对这些重大问题，在深入调研论证基础上，积极主动地作出带有实质性内容的决议、决定。
    县级人大常委会如何运用好重大事项决定权的对策   
    作为县级人大常委会的三项职权之一，重大事项决定权不应束之高阁，理应得到重视并被充分而有效地行使，真正发挥作用。
    科学界定和正确把握重大事项的标准与范围。判断某一个事项是不是重大事项，可以综合把握以下几个方面：一是宪法和法律明确规定由人大常委会讨论决定的事项；二是本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的国家事项；三是涉及人民群众根本利益的事项；四是客观实际确需由人大常委会作出决定的事项。上述这些原则，实质上是重大事项的确定标准，有的学者将之概述为“法定性”、“国家性”和“重大性”。
    据此，县级人大常委会讨论决定的重大事项分为三个层次。一是议而必决的重大事项。这一类应当提请人大常委会审议，并作出相应的决议、决定，如国民经济和社会发展计划中重要工作目标的变更、撤销本级人民政府不适当的规范性文件等。二是议而可决的重大事项。这一类应当向人大常委会报告，经人大常委会讨论提出意见、建议，必要时可作出决议或决定，如国民经济和社会发展计划执行情况及五年规划中期实施评估情况等。三是议而不决的重大事项。这一类应当向人大常委会报告，由人大常委会讨论提出意见、建议，但不能作出决定，如行政区域划分、政府机构设立。
    正确认识和处理人大决定权与其他职权的关系。研究人大常委会行使重大事项决定权这一问题，必须将其放在我国现行的政权体系中来看待，搞清它与其他职权的区别与联系，正确处理好三种关系。
    一是人大决定权与党委决策权的关系。地方党委通过决策的方式贯彻实施党的路线、方针、政策和行使执政权力，宪法和法律赋予了县级人大常委会讨论决定重大事项的职权，两者目标一致。党委通过人大常委会了解群众的愿望和要求，集中群众的智慧，形成代表人民根本利益的正确主张，最终经过法定程序把党的决策变成国家意志，成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。党委的决策是人大常委会确定工作目标及讨论决定重大事项的政策依据、行动方向和指导原则，坚持党的领导是做好人大工作的根本政治原则。
    二是人大决定权与政府行政权之间的关系。我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。地方政府在管理国家事务和社会事务上具有行政管理权，但政府对行政管理的决定与人大对重大事项的决定在性质、效力和侧重点上有所不同——对应该由人大决定的重大事项，政府要主动提请人大决定，而不能越权决定，人大也不能越权代行政府的行政权；有时对同一事项，人大、政府都可以作出决定，但政府的决定应服从于人大的决定，不得与人大决定相抵触，人大有权撤销政府不适当的决定。
    三是决定权与监督权、任免权之间的关系。重大事项决定权、监督权和人事任免权之间，既相互交叉、相互依存，又相互联动、相互作用，共同构成了县级人大常委会职权体系的统一整体。人大常委会所讨论决定的一些重大事项议题，是在行使监督权的过程中发现和产生的，作出的决议或决定需通过行使监督权来保证实施。在行使任免权过程中，必然要把所任免对象执行人大决议或决定的情况作为一项重要内容加以督察，这对人大决议或决定的贯彻实施具有保证和促进作用。只有把“三权”行使有机统一起来，才能使其相互促进、相得益彰。
    进一步严格规范重大事项决定权的行使程序。程序是实现实体法的重要保证。宪法及地方组织法对重大事项只作了原则规定，没有涉及具体的程序规定。有效行使重大事项决定权，应当制定科学、严格的重大事项决定权的行使程序，以保证重大事项一旦进入法定程序，就能够不受任何非正常干扰、不可逆转地依照程序进行下去，能够作出合理、可行的决定决议，并最终落实到位。
    县级人大常委会行使重大事项决定权，应着重规范提出审查、调查研究、请示汇报、会议审议、表决通过、公布实施、监督反馈等七个方面的工作程序。
    建立和完善讨论决定重大事项的听证制度。听证程序虽然不作为决定产生的必经程序，但其作用是极其明显的，尤其是在事关人民群众根本利益的重大事项上，完全有必要在决定产生前召开听证会，将听证程序纳入人大常委会产生重大事项决定的程序中来，以深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力，实现决议、决定的科学化、民主化。
    要保证听证的质量，提高听证的效率，须在举行听证的基本程序上下功夫。从西方主要国家和我国地方人大听证的实践来看，实施讨论决定重大事项听证，主要包括四个基本程序：一是听证的提起，二是听证的准备，三是听证的举行，四是结果的处理。作者：张启智 张启全 来源：学习时报