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对河北省石家庄市乡镇政府改革路径的调研
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对河北省石家庄市乡镇政府改革路径的调研
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湖北老秘
发表于 2012-8-27 06:58:17
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党的十七大报告明确指出:“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。”这一要求,为行政管理体制改革指明了方向。乡镇政府作为行政体制的根基,其改革的内在“探索性”与现实紧迫性格外引人注目。为此,我们深入河北省行唐县5个乡镇、赵县8个乡镇、栾城县8个乡镇,通过发放问卷、座谈、走访等方式,就石家庄市所辖乡镇政府机构设置情况、工作现状,以及如何适应建设新农村的新要求,进一步深化乡镇政府改革进行了调研。
一、乡镇政府现状考察
1.机构设置及人员结构
石家庄市乡镇政府机构改革始于上世纪80年代,经调查发现,现各乡镇机构设置大致相同。
以栾城县某乡为例。该乡机关包括党委、人大、人民政府、纪律检查委员会、人民武装部、工会、团委、妇联。下设五个办公室:党政办、组织办、综治办、社会事务办、计划生育办。乡属事业单位有:财政所、劳保所、农技推广站、文化站、国土资源所、城建所、乡镇企业管理中心、计划生育服务中心、统计站、农经站、畜牧站、农机站、信访办。
该乡行政编制37人,工勤人员2人。现有行政干部21人,工勤人员1人;事业编制43人,现有干部44人,含市聘干2人,企转干1人,超编1人;固定工6人,合同工12人,企管委下属13人,临时人员16人。
2.职能及相关情况
乡镇政府作为我国行政体制的根基,其职能主要有三大部分:一是落实国家政策,重点是计划生育和社会治安综合治理;二是发展经济,突出抓好招商引资、新农村建设、培育支柱产业;三是发展社会事业,包括教育、卫生、城镇建设、文化建设等。每年具体完成大约九项任务:经济发展任务,主要是完成上级下达的经济增长指标;招商引资任务,每年要引进一定规模的工业项目,新建乡镇企业若干;综合治理维护稳定任务;计划生育任务;为民办实事工作任务,全面完成社保扩面、乡村公路建设、沼气池建设、新型农村合作医疗等;民政工作任务;减债任务;教育工作任务;安全生产任务等。
为实现既定职能,乡镇政府采用的方式和手段主要有:一是明确分工,责任到人,各负其责。以行唐县某乡为例,22个村分为四个片儿,各片儿安排了一名班子成员和一名副科级干部任正、副片长,国家干部联村负责,一般每名干部联系1至2个村。二是定期督导检查和调度。一般由书记、乡长对各项工作每半月督导检查一次,重点工作每周调度一次。三是用制度规范,以考核激励。各项工作都有明确的工作制度和考核办法,领导干部、工作人员、村干部都有不同的考核标准,年终兑现。四是加强与村干部的联系,用“感情”办事。
职能如此明确,手段如此完备,乡镇政府的工作应该是一帆风顺的。但实际情况却是困难重重。
二、困扰乡镇政权运行的主要问题及原因
当前,石家庄市乡镇政府在工作中面临的主要难题是:
1.招商引资难。一般乡镇每年有几百万元的招商任务,难度大。乡镇招商一般缺乏资源优势,且要有一定的投入,而投产的企业往往质量不高,生命力不强。
2.消赤减债难。乡镇债权主要是农业开发综合配套费、农村基金会欠款、老统筹提留、税款,收回十分困难,消赤减债工作步履维艰。
3.矛盾纠纷调处难。国家系列惠农政策实施后,农民惜土思想强烈,农村土地权属、林权纠纷呈多发态势,情况复杂,解决难度大。
4.农民增收困难。当前农民增收主要靠农牧业收成和劳务收入。农牧业主要是自给,略有节余;省内外劳务市场呈萎缩态势,工资呈下降趋势,对农民增收形成制约。
5.计划生育工作难。由于育龄阶段农民大量外出务工,流动性大,管理困难。一旦计划外怀孕或超生,无论采用经济的、政治的或法律的手段都很难处理。
6.维护稳定工作难。对材夜思的问题,上级对基层的要求高。而对于引起材夜思的问题,乡镇的职权本身又不能从根本上解决,只能做做思想工作。
造成以上问题,原因有很多方面,主要是:
1. 取消农业税后,乡镇财政收入锐减。以行唐县某乡为例,该乡2000年财政总收入为450万元;2002年为320万元;2004年财政总收入为260万元(含财政转移支付15万元)。而到了2005年,财政总收入只有95万元,而财政支出则为102万元,收支相抵后还差近20万元,再加上上解教师工资10万元、退休乡干部的工资以及乡镇开支约40万元,财政缺口大约在70万元。
2. 乡镇债务问题日益严重。据统计,课题组调研的21个乡镇目前总负债4200万元,平均每个乡镇负债200万元,是负债乡镇当年一般预算收入总额的3倍。以某乡为例,到2007年10月底,累计已经净欠外债300多万元。
3. 一些乡镇干部在观念与能力上与建设社会主义新农村的要求脱节。石家庄作为农业大市,各乡镇产业结构不合理,第一产业比重偏高,服务业发展水平较低。打工经济成为一大特色。但是,打工经济不能成为农村发展的主要动力,农村的发展还需要从农村本身做起。提高农业产业化水平,发挥各地的区域优势,拉长农业产业链条,提高农产品的附加值和科技含量,这才是出路。但这些离不开乡镇的指导和帮助。遗憾的是,目前大多数乡镇干部缺乏服务农民的技术和能力。
4. 乡镇政府职能需要重新定位。取消农业税后,乡镇政府应该将工作重点放在典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。但是,很多乡镇的机构设置并没有进行相应的调整,其结果是“该做的工作没做好,不该做的倒做了不少”,使得乡镇政府职能出现了“错位”和“缺位”并存的现象。
由此可见,新的形势和任务使得深化乡镇政府改革已成必然。
三、乡镇政府改革的目标选择
当前,乡镇政府的首要任务是为农业、农村、农民提供公共服务,建设社会主义新农村。适应这一新形势,以建立服务型政府为目标,深化乡镇政府改革势在必行。
1.以官民合作为原则,明确乡镇政府机构改革的路径
关于乡镇体制改革的路径,归纳学界与实务界的观点,主要有撤消论、派出论、彻底改革论、自治论等。其中撤消论认为,乡镇没有财力建立一级完全政府;乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者;乡级政府功能已经严重萎缩;撤消乡镇政权,可将其权力上移到县政权,平移给乡(镇)人民代表大会和乡(镇)委员会,下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构,在乡一级设办事处(乡公所),作为县以下的行政组织。彻底改革论主张乡镇政府可以保留,但要实行彻底改革。而自治论则主张乡镇政府自治,村落社会自治,或者主张村镇并列自治。上述几种观点之间的分歧较大,各执一词,各有利弊。
我们认为,现在可行的改革路径是,稳定乡镇政权体制,简化乡镇政府职能,健全农村服务主体,强化村民自治功能,使国家权力在新的乡镇治理体制中“有所进,有所退”,这是乡镇体制改革的最终选择。这样的乡镇政府并不是单纯的政权组织,也不应成为纯粹的国家机器,它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构,同时又是乡镇社区治理的主体单位,代表乡镇群众进行自我治理。一方面合理汲取传统社会的基层管理资源,另一方面顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。“官民合作”是一种现代政府治理形式,主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作,主张乡村群众民主参与社区治理,而不是由政府单方面地控制、管理和支配。
2.按照责、权、利相统一的原则,明确乡镇政府职能
乡镇政权是我国最基层的政权,是农村一切工作的支点。乡镇政权运行得怎么样,乡镇政府职能发挥得怎么样,直接关系到国家政权的稳定和社会主义新农村建设目标的实现。党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。作为农村基层政权组织的乡镇,其主要职能应集中于社会管理、公共服务上。
首先,要由全能政府转变为有限政府,切实按照市场经济的要求,把职能转向服务和协调,成为乡镇经济的调控者、社会的有效管理者和公共服务的提供者。
其次,要由微观经济管理转变为宏观经济管理,实行政企分开,真正还农户和企业经营自主权。乡镇对经济工作的领导应更多地体现在服务功能上,通过引进人才、建设市场、提供信息、支持民间投资和搞好社会治安等措施,为本行政区域营造一个良好的外部发展环境。
第三,要由对社会事务的直接管理转变为宏观管理,将政府的一部分职能转移给社会,增强社会的自我服务、自我管理能力,提高社会的自治水平。要积极培育、发展和规范社会中介组织,由社会中介组织提供相应的社会服务。同时,还要积极推进原来的事业站所的改革和调整,使之能更多地承担政府转移的职能。
3.按照“精简、统一、效能”的原则,合理设置乡镇机构、核定编制
上世纪80年代以来,随着农村经济的发展和国家在农村的各种管理职能的逐步健全,乡镇机构逐步增多。后虽有改革,但机构依然庞杂。
当前,要按照“精简、统一、效能”的原则,因地制宜地设置机构、核定编制。在保持稳定的前提下,该精简的必须精简。机构编制核定要有利于整合人力资源,有利于工作协调配合;防止机构设置过细、过多,分散人员力量。当然,机构、编制也不是越少越好。调查中,一些乡镇干部就提出,乡镇政府机关最少不得低于20人,可以设立党政办公室、经济工作办公室、政法办公室、财政办公室和计划生育办公室。
至于提供公共服务的乡镇事业站所的改革,应当撤消“七站八所”,组建“综合服务中心”,既不归条条管,也不归块块管,而是向服务型企业发展,成为独立的经济实体,使乡镇事业站所从乡镇机构中彻底分离出来。
4.逐步加大对乡镇转移支付的力度
取消农业税以后,大部分乡镇财政非常困难,政府运转基本靠县财政补贴。乡镇主要领导必须花大量的时间和精力向外向上要钱。没有钱,服务“三农”只能是纸上谈兵。
要解决财政困难的问题,首先要加强乡镇财源建设,优化财源结构。其次要理顺县乡财政分配关系。建议从政策上加大对乡镇的支持力度,可以减少或取消乡镇的财政上解额度,确保乡镇事权和财权的统一。省、市财政也要增加对乡镇的转移支付力度。只有这样,才能提高乡镇政府提供社会公共产品的能力。 (本文为石家庄市2007年社科规划立项课题,课题负责人:申玉兰,课题组成员:韩存锁、解其斌、郝文忠、郑颖、宋鹏飞、刘丽敏)
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