关于全市中介机构管理、监督、发展的调研报告

　　改革开放以来，伴随着社会主义市场经济的脚步，社会中介机构应运而生，发展势头迅猛，已成为社会经济生活不可忽缺的一个重要领域。为了加强对行业组织和社会中介机构的管理和监督，规范中介市场秩序，促进社会中介组织的健康发展，从源头上治理商业贿赂，由市治贿办牵头，组成课题研究组，对全市涉及工程建设、土地出让、产权交易、政府采购、医药购销、资源开发与经销六个重点领域及银行信贷、证券期贷、商业保险、出版发行、体育、电信、电力、质检、环保九个方面的85个中介机构进行了检查剖析，深入调研。现将调查情况报告如下：

　　一、我市中介机构发展的基本情况

　　社会中介机构，是指按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的，运用专业知识或者专业技能，按照一定的规则或程序，遵循“独立、客观、公正”原则，介于政府、企业、个人三者之间，为提高市场经济运行效率而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等服务活动的法人和其他组织。

　　（一）我市中介机构类型分布

　　从全市中介机构的登记情况来看，主要分四部分：一是在工商行政管理部门登记的各类中介机构，二是在民政部门登记的非企业单位和社会团体，三是司法部门登记的中介机构，四是人事编制部门登记的事业单位。从业务类别情况来看，参照我国多数地方中介机构的分类方式，根据我市目前中介机构的实际情况，我们把全市911个中介机构分理为4大类19项，即鉴证类135个、代理类158个，信息类200个，行业自律类418个。由此可看出，我市中介机构总体发展势头在四大类别中行业协会类发展居高，信息类紧随其后，鉴证、代理类发展相对滞后。

　　（二）中介机构运行情况

　　1、创办和隶属情况

　　在全市911个中介机构中政府部门管理的553个，占61%，省级管理的54个，占6%，行业协会管理的127个，占14%。无主管单位自主管理的177个，占19%。可以看出，全市社会中介机构仍以政府创办和隶属政府部门为主。

　　我市社会中介机构的业务主管部门，仅市级就达66个，它们管辖着553个中介机构。这些业务主管部门，有的是政府机关，如工商局、建设局、煤炭局；有的是司法机关，如司法局、检察院；有的是“国办”协会，如科协；有的是综合性社团组织，如文联。它们所管辖的中介机构有多有少，最多的是工商登记的无业务主管中介，管辖177个，少的只管辖1个。以管理中介机构数量最多的17个业务主管部门来计算，管辖中介机构达到490个。

　　2、性质、注资、法人

　　从对全市社会中介机构4大类19项中30个单位的抽样调查情况来分析：

　　①单位性质。属于全额事业2个，占6.7%；自收自支4个，占13.3%；股份制23个，占76.7%；个人独资1个，占3.3%。

　　②注册资金来源。由财政注资3个，占10%；财政部分补贴3个，占10%；自筹资金24个，占80%。

　　③法人产生方式。由组织任命6个，占20%；股东（会员）选举20个，占66.7%；自办登记4个，占13.3%。

　　3、人员结构

　　据调查，我市非公有制企业拥有高级职称人员1427名，拥有中级职称6653名，共8080名。直接或间接在中介服务领域工作的有1481名，占全市具有中级以上职称总人数的22.26%。拥有中级以上职称人数与中介服务业从业人员的比例为1：5。从全市社会中介机构30个单位的抽样看，从业人员共有505人，其中人数最多的太行国旅人数达103人，人数最少的仅有2人。在30个单位505人中，具有高级职称的26人，占从业人员的5%，中级职称的149人，占从业人员的29.5%，与发达地区相比明显偏低。

　　4、运作规则

　　抽样调查的30个单位分布于19个行业，在经营运作过程中，有3家无省级以上政策规定依据和收费依据，其运行是根据市场需求服务于客户，收费也是根据市场情况合同约定。其余27家都有省级以上政策依据和相关法律法规，收费一般是依据国家和省物价部门核定的收费标准。

　　5、营业纳税情况

　　以抽样调查的30个单位为例，应该说我市中介机构绝大多数都能守法经营，按章纳税。2008年营业收入4959万元，交纳税金152.6万元；2009年营业收入6342.6万元，交纳税金302.8万元。其中最高的晋城市华泽房地产经纪有限公司2008年营业额680万元，纳税40.8万元，2009年营业额1070万元，纳税64.8万元；最低的晋城万方拍卖行有限公司2008年营业额31.7万元，纳税2.3万元，2009年营业额20万元，纳税1.15万元。

　　（三）中介机构在经济发展中的作用

　　1、中介机构在政府职能转变中发挥着外接载体的作用。社会中介机构承担着政府交由社会负责的事情，履行着政府与企业、社会团体和个人之间的沟通、协调的桥梁作用，使政府从微观事务中摆脱出来，集中精力抓好宏观管理。

　　2、中介机构在市场经济体制建立和完善中发挥着培育和规范市场的作用。社会中介机构介于政府与企业、社会团体以及个人之间，作为市场经济的支撑体系，是以公平、公正和客观作为活动准则，对培育统一的市场、规范市场主体的行为发挥着不可替代的作用。

　　3、中介机构在发展中为社会提供着全方位服务的作用。完善公共服务是现代社会的基本职能，社会分工要求中介机构的服务应当是全方位多领域的。就服务对象而言，既服务于政府，又服务于企业，还服务于社会公众；从服务内容来说，既要提供信息咨询服务，又要提供业务代理服务，还要提供鉴定、鉴证等服务。

　　4、在规范化的市场中介运行中，可以起到遏制腐败的积极作用。中介机构一般依市场规则、科技手段、公正透明进行运作，可以有效预防行政干预、暗箱操作、主观人为等，从行为模式、运作机制上防止腐败行为的发生。如我市某公司破产改制中，一地块原估价300多万元，经交由中介拍卖公司公开拍卖，成交到700万元，净增值400万元，既使集体资产保值增值，又有效杜绝了商业贿赂行为。

　　三、发展运行中存在的主要问题

　　在全市911个中介机构中，我们梳理出涉及经济运行领域（行业）146个中介组织作为重点检查对象，通过检查、问卷、征询、座谈、实地查看等方式，对中介机构的隶属关系和管理模式及其法定资质、职能定位、行业行为准则、职业技术标准、制度建设、行业自律机制等情况进行了调查，抽查了部分中介机构2006年以来承揽项目相关资料、运作和服务情况，通过系统分析，发现了一些不容忽视的问题。

　　（一）机构五花八门，行业竞争无序。

　　由于社会中介行业没有明确的政策指导和统一的运行规则，运行过程中是五花八门、零乱不堪，既有本市注册的中介机构，又有本市以外的中介机构；既有有证经营，也有无证经营的；既有条件完备的，也有既无场地、又无技术力量的皮包公司；既有明确的国家法律法规政策作为运作依据和收费依据的，也有部分根据市场需求、合同约定自行操作的。由于运作上的不规则，导致了中介市场上大鱼吃小鱼、小鱼吃虾米的无序竞争。有的中介机构在从业中恶意降低收费标准，相互压价；有的采取给回扣等不正当手段招揽业务；有的不遵守行业惯例，只要有利可图，就与委托方私下达成协议，使中介市场良性竞争机制难以形成。

　　（二）结构不合理，人员素质低。

　　调查中发现，中介行业整体布局上结构不合理。在全市911个中介机构中，行业协会有418家，而人才服务类的仅有13家。在人员素质结构上，全市在中介领域服务的专业人才1481名，平均一个单位1.6人；在30个被调查的中介机构中，高级职称人员26人，平均达不到1人。目前，本市21家招标代理机构，具有高级资质的人员，一个公司平均还不到1人，并且年龄结构老化，有半数以上公司都聘用着离退休人员。一些中介组织道德水平、遵纪守法观念和行为规范存在差距；一些中介组织或从业人员肆意诋毁其他企业，随意夸大本企业服务能力；一些从业人员只求个人利益，忽视社会利益和公众利益。

　　（三）经营管理不规范，漏洞积弊比较多。

　　这方面的问题，一是在财务管理上存在无账、包包账、两本账等现象。有的账物不符，固定资产有账无物或有物无账；有的中介机构收钱后，并不打入公司账户，而是直接上到个人账户。二是在票证管理上发现有虚开票、过期票、乱开票、白条票等现象。三是合同资料信息严重缺失，存在变相变通避税逃税偷税现象。四是分配随意性大。由于中介机构性质不同，在分配方式上既有参照事业单位标准的，也有按企业绩效挂钩的，还有通过合同约定的。除此之外，对主管部门、聘用人员参与项目的付酬方式分别以劳务费、评审费、提成费、参与费、奖金等名义领发，这种情况为商业贿赂留有了空间。

　　（四）隶属关系不明晰，监督管理不到位。

　　全市中介机构，由于隶属关系不同，由政府部门管理的多数是管“利”不管事，由工商部门登记的往往是光登记缺管理，由民政等部门登记的是重注册轻管理，其结果是，有些中介公司利用挂靠行政单位的影响力招揽项目；有些利用政府转移过来的职能垄断市场；有的利用上级公司牌照，空壳经营，规避当地监管；有的利用独行独业优势，规避招标等。明显暴露出三个方面的问题：一是管“利”不监督。像一些行政机关下属的测试评估中心、培训中心等，集政府管理职能与中介服务职能于一身，往往是职能部门作主，中介机构办事。诸如环境影响评估、新技术企业、优质产品的评估、企业人员培训等本该是中介组织办的事，实际上职能部门仍然抓在手里。而部门重视的只是利益的一面，对其经营运作情况则疏于管理，更谈不上监督到位。这样的中介组织，业务管理部门就愿意管和管的多，但结果往往是干不了也干不好，严重削弱了中介组织的职能，影响了作用的正常发挥。二是挂名不办事。据初步调查，全市418个行业协会、学会，其中有近半数有离退休的或者在职的领导干部挂名誉主席、名誉理事长、名誉会长等，有些领导干部甚至一人挂多职。在实际运作中，除部分行业协会作用发挥较好外，相当一部分是挂名不办事，有的只是利用领导的影响向政府要点钱，即搞点活动，作用发挥也很有限。坊间有一种说法很是形象：“行业协会是戴市场的帽子，拿政府的鞭子，收企业的票子，供官员兼职的位子”。三是收费不服务。行业协会从职能上应该是对本行业起到自律作用和服务作用，但实际情况是只收费不服务。座谈中一些中介机构反映他们曾参加了多个协会，甚至有的是大协会掏小协会，仅会费一项就负担很重，但并未为他们提供有效服务，被企业称为“协会骚扰”。对这方面的问题，如何规范，由谁来监管，至今既无政策规范，也没有一个权威性的组织来协调和指导。

　　（五）改革不到位，市场不成熟。

　　随着市场经济改革的深入，近年我市各类中介机构得以长足发展。但由于改革不到位，一些主管部门不认真贯彻国家有关政策规定，不完全与行政部门进行脱钩改制，长期半脱不脱的，明脱暗不脱的，仍保持与中介机构的密切联系。国务院国办发（2000）51号文件要求，所有挂靠政府部门及其下属单位以及挂靠事业单位、企业或社会团体的经济鉴证类社会中介机构，应于2000年10月31日前完成脱钩改制工作。从我市的实际情况看，中介机构仍然存在严重“官办”和“事业单位”色彩。据统计，全市中介机构中，仍有事业和半事业性质的中介机构70多家。按人事编制部门说法，从事鉴定、审计、评估、检测、检验、公证、认证等鉴证类中介机构以及部门行业协会、学会等都是事业单位，应该由其统一管理，并且有的部门还在增加编制。按民政、工商部门的说法，脱钩不脱钩，那是行业主管部门的事，或者是政府的事，他们奈何不得。还有一些条管单位此类情况如出一辙。这种情况与国务院文件精神严重相悖。像财政局下设的政府采购中心、公路局下设的监理中心、农委下设的农产品质量检验中心、质量技术监督局下设的质量检测所、建设局下设的工程质量监督站、人社局下属的人才交流中心、考试中心等，虽然改制工作已基本完成，但在人员、名称、财务、机构上都未脱钩，还属部门的下属单位或一个科室，并且有的还代行部分行政职能。即使已脱了钩的，像市会计培训中心，在全市独此一家。虽然与原主管部门脱钩，但从每年培训7000多人的上岗培训和资格培训的业务量来看，仍然带有明显的行政性强制培训色彩。这些情况无形中给中介市场造成行业垄断和无序竞争。

　　纵观中介机构存在的问题，究其原因，既有计划经济向市场经济体制转轨过程中所产生的政府职能转变改革滞后、市场体系发育不完善、法律体系不健全等方面的客观原因，也有因政府和社会对中介组织的发展重视不够而导致的政策导向不明、缺乏长远规划以及管理不到位等方面的主观原因。而解决上述问题的根本出路在改革，通过改革，整合各种资源，清除一切不利因素，在中介行业营造一种公开、公正、公平的竞争环境，这样腐败现象才能得到遏制，社会经济秩序才能真正得到改善。

　　四、对加快中介机构发展的对策建议

　　（一）更新观念，充分认识社会中介机构的地位和作用。

　　培育和发展社会中介机构是适应我国加入世贸组织的新形势，进一步建立和完善社会主义市场经济体制，加快政府职能转变，深化事业单位机构改革和实现社会主义现代化的客观要求。我们必须站在深入贯彻落实科学观，加快经济增长方式转变的高度，站在反腐倡廉维护社会稳定的高度，提高对社会中介组织地位和作用的认识。一要明确社会中介机构是市场经济发展的产物，是市场经济体制不可缺少的组成部分。社会中介机构作为一个重要的独立的经济社会领域，对于协调社会和经济的发展、平衡社会和市场主体利益、提高市场配置资源效率、规范市场经济秩序、承接政府职能转变具有十分重要的作用。二要明确社会中介机构是联系政府与社会、政府与企业之间的桥梁和纽带，是一定范围内形成的社会服务组织。它需要大量的专业人才、需要合理的人员结构，需要较高素质的人员和服务质量。三要明确社会中介机构非“官办”机构。行业协会类社会中介机构应代表会员的利益；鉴证、评估、公证仲裁类社会中介机构应具有独立的权利，体现公正、公平原则，真正发挥中介机构在社会经济发展中的桥梁和纽带作用。

　　（二）分类指导，建立和完善社会中介机构的管理机制。

　　目前在国家有关社会中介组织法律法规尚未完善的情况下，建议成立一个由政府领导任组长，相关职能部门参与的领导组来协调指导比较适宜。领导组及其办公室代表政府负责制定社会中介机构发展规划、总体目标和相关政策，调整行业、区域社会中介机构布局，协调和管理主管（监管）部门和社会中介机构有关工作。根据社会中介机构的类型、性质、组织形式、运行机制、活动方式等特点，对社会中介机构实行分类指导。

　　（三）加强培训，切实提高中介机构人员的素质和水平。

　　人才问题是中介机构发展的核心问题。需要从以下几个方面来加以解决：一是对现有人员进行培训。各行业主管部门要对执业人员进行业务、政治素质的专门培训，加快提高现有中介机构执业人员的素质。二是政府要对中介行业注入人才，在政策上予以倾斜与扶持。要鼓励大学毕业生到中介行业就业，在档案转移、工资待遇、工龄续接、劳动保障等方面出台明确的扶持政策，使大部分大学毕业生愿意去，放心去，为中介行业补充大量新鲜血液。三是对现有中介行业认真进行清理整顿。按照中介行业的有关标准要求，对那些不具备基本业务素质的、没有相应资质的、职业道德操守有劣迹的、年龄严重老化的予以清理。

　　（四）创新机制，不断拓宽社会中介机构的发展环境。

　　为了促进全市中介机构规范有序健康发展，需要采取措施，从体制、机制、制度上进行创新。首先是创新政策机制。我市可从实际出发，出台相关地方性规章，规范社会中介组织的服务宗旨、经营范围、审批程序、赔偿机制、法律责任、监管体制等，为社会中介组织的发展创造良好的政策机制。其次是创新市场竞争机制。要打破所有制、行业、部门垄断，使各种形式的社会中介组织都能共生并存、公平竞争，平等开展中介活动，按照市场优胜劣汰的原则调整结构，淘汰落后，整合资源，做强做大。第三是创新外部发展机制。通过进一步深化政治和经济体制改革，在政策、人事、转制、税收、资金、科研条件与服务设施建设等方面加大对中介机构的扶持力度，为中介机构发展创造良好的发展环境。第四是创新内部管理机制。要建立和完善中介行业协会自律管理的制衡机制；建立完善行业行为准则，强化内部监督；严格执行行业准入、资格认证和年检制度；全面推行从业人员持证上岗制度。第五是创新监督机制。通过法律监督、舆论监督、媒体监督、社会监督等多种途径和手段，强化对中介机构及其从业人员的经营行为的全方位监督，通过建立诚信信息档案，打造信用平台，使中介机构受到多角度透视，在阳光下运作。第六是创新褒扬惩戒机制。要树立好的典型，对规范运作、绩效优异的行业典型要给予政策优惠，表彰宣传。对违规违纪的，一方面要实行红黑榜、黑名单、摘挂牌等惩戒措施，另一方面要加大查处违法违纪的力度，严厉打击扰乱市场秩序，滋生商业贿赂的行为。

　　（五）深化改革，促进社会中介机构健康发展。

　　各级政府要把规范中介机构、完善市场秩序列入重要的议事日程，

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                     江西秘书

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