稳定低生育水平的挑战及对策研究

当前，在经济社会发展的关键时期，人口计生工作正面临新的挑战，一些深层次的人口问题日渐凸显，认真研究人口对策，对于稳定低生育水平，促进人口与经济、社会、资源、环境可持续发展具有重大意义。

一、生育水平的现状及其挑战

（一）育龄妇女呈逐年上升的态势。全市育龄妇女从“十五”期末的137万，上升到“十一五”期末的146万，五年共增加9万人，平均每年增加1.8万人，其中生育旺盛期妇女（20-29岁）从31万人增加到36万人，平均每年增加1万人。根据对六普数据的分析，育龄妇女规模将在“十二五”中期达到149万的峰值后，逐步下降。“十一五”期间，我老秘网市达到20岁婚龄的女性人口呈逐年上升趋势，从2006年的3.1万人增加到2010年的4.5万人，增长了45%。以上三组数据相互叠加，形成我老秘网市第四次人口生育高峰。

（二）生育水平有所回升。“十一五”期间，全市户籍总人口从2005年末的519.19万人增加到2010年的539.02万人，五年间增加了19.83万人，平均每年增加3.97万人，年平均增长速度为0.75%；五年平均人口出生率稳定在10.20‰以内；年平均人口自然增长率控制在4.00‰以内。受第四次人口生育高峰等因素的影响，全市出生人口呈逐年上升的趋势，但由于我老秘网市在体制机制上的创新探索，在创造性开展工作的同时，始终坚持把夯实基层基础作为重要抓手，使低生育水平得到进一步稳定，“六普”数据表明，我老秘网市总和生育率保持在1.32左右，只比“五普”时上升0.05。

（三）低龄和高龄组妇女生育率反弹。根据对“六普”数据的分析，我老秘网市15-19岁低龄妇女生育率出现回升趋势，生育率达到11.96‰，比“五普”时的8.09‰上升了3.87个千分点，其中19岁和18岁妇女生育率最高，分别为31.63‰和26.17‰，最小生育年龄为15岁；从高龄组妇女生育率看，35-39岁生育率为22.95‰，40-45岁生育率为8.98‰，45-49岁生育率为3.74‰，分别比“五普”时的相应年龄组生育率高16.13、7.29和2.82个千分点。低龄组妇女生育率升高，表明早婚、早育现象重新抬头，这也是性别比偏高导致婚姻挤压所带来的后果。而高龄组妇女生育率的回升，说明违法生育在一些地方还比较突出，反映出这些地方的基层基础工作还不扎实，长效避孕措施落实不到位。

受第四次人口生育高峰的影响，我老秘网市低生育水平面临以下几个方面挑战。

一是群众生育意愿与现行生育政策矛盾。这是当前稳定低生育水平面临的主要挑战。实行计划生育30多年来，群众“多子多福”的生育观念有了较大转变，即使在农村，有儿有女想生多孩的已经很少。但是，希望生育两个孩子的家庭还比较普遍，而在农村，生男孩的愿望不仅普遍而且强烈。根据抽样调查，农村中想生育两个孩子的比例占到70%以上。因此，转变传统的婚育观念将是一项长期而艰巨的任务，不可能一朝而成，一蹴而就。

二是任务复杂艰巨与手段弱化问题突出。当前，人口和计划生育工作面临的最大困难是工作手段严重缺失和弱化。陷入“老办法不能用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不管用”的困境，计划生育管理服务措施难以落实。现在除了机关事业单位干部职工和国有企业职工可以通过“双开”这个强硬手段落实有效监管外，对其他人员的生育控制缺乏有效手段，只有通过征收社会抚养费这种事后补救办法。

三是农村社会保障体系不健全影响低生育水平的稳定。我老秘网市的社会保障体系现阶段仍处于探索阶段，在广大农村还没有建立起比较完备的社会保障体系，农村群众病、老保障缺乏。特别是在计划生育家庭，一旦发生病、亡、残等重大困难时，对家庭的影响很大；一些独女户女儿出嫁后无人养老的情况仍然存在，后顾之忧不能得到切实解决。通过近九年的农村部分计划生育家庭奖励扶助政策的实施，这种观念得到一定改变，但仍未根本扭转。

四是基层基础工作滞后影响低生育水平的稳定。一些地方在抓亮点工作的同时，忽视了基层基础。近几年来，我老秘网市落实避孕节育手术呈逐年下降的趋势，为了求稳，很多地方不敢大胆落实手术，生育水平出现反弹。在征收社会抚养费过程中，处罚力度不够，导致群众相互攀比，影响了政策的执行，基层一些地方把征收社会抚养费作为乡镇财政收入的一大来源，甚至出现“放水养鱼”的现象。此外，在新的形势下，人口计生工作面临工作思路和方法的转型，在老办法管用不能用，新办法能用又不会用的情况下，基层干部普遍感到茫然。

五是惠民政策与计划生育基本国策衔接不够。目前的计划生育奖励优惠政策，不能从根本上满足计划生育家庭增加收入和养老保障的需求。特别值得注意的是，一些惠民政策与计划生育基本国策缺乏有效衔接，没有体现对计划生育家庭的优先优惠，甚至少生孩子还吃亏，削弱了计划生育政策的说服力和公信力。当前推行的一些普惠政策，多按人头给予补助补贴，导致“多生孩子多得实惠、少生孩子少得实惠、不生孩子不得实惠”。这使群众生育意愿尚未实现，衡量利益得失是否再生育时会毫不犹豫的选择多生一个孩子。

二、稳定低生育水平的对策

人口问题是制约可持续发展的首要问题，是影响经济和社会发展的关键因素，关系到改革开放和社会主义现代化建设的成功，因此，要实现全面建设小康社会的宏伟目标，稳定低生育水平意义十分重大。没有稳定的低生育水平，就没有我老秘网市经济的持续发展和人民生活水平的稳步提高。

（一）加强组织领导。各级党委政府要从全局和战略的高度加强对人口计生工作的领导，把人口与计划生育工作纳入本地区国民经济和社会发展的总体规划；把人口和计划生育工作摆上重要议事日程，不断完善人口计生目标管理责任制，强化督查考核，把完成任务的好坏作为考核各级党委政府和主要领导干部政绩的一项基本指标，作为干部使用、任免的重要依据，坚持“一票否决”。

（二）加快经济发展。加快经济社会发展，不断提高群众生活水平，特别是提高边远贫困地区群众生活水平是控制人口增长、转变群众生育观念的决定性因素。因此，加快经济发展应是稳定低生育水平的首要之举。一要集中力量加快工业化进程。加快重点产业发展壮大，培育战略性新兴产业，提高自主创新能力，加快现代服务业发展。二要夯实农业农村发展基础。全面落实强农惠农政策，大力推进现代农业发展，加强农业基础设施建设，不断深化农村体制改革。加快基础设施建设，尤其要加快边远地区发展，不断提高群众收入。三要抓住机遇加快推进城镇化。做大做强中心城市，积极推进100万人口大城市建设步伐，因地制宜发展小城镇，不断提高城镇化率。四要进一步推动改革开放向纵深发展。推进重点领域改革实现新突破，推进招商引资工作上新水平。五要切实加强生态名市建设。确保节能减排任务如期完成，狠抓重点流域综合整治，加强生态环境建设，合理开发利用资源。六要高度重视保障和改善民生。更加注重就业创业，完善社会保障体系，加快发展社会事业，维护社会安定稳定。

（三）转变工作理念。一是强化人本理念。以人为本，是科学发展观的核心，也是我们党的执政理念。人口计生事业要实现科学发展，必须牢固树立人本理念，要把人本理念贯穿于人口计生宣传教育、优质服务、依法管理、利益导向的全过程，对每一位服务对象、每一位受术群众都要体现热心服务，真情关怀。要通过人本理念的贯彻，尽快实现群众由被动参与向主动配合的转变。

二是强化服务理念。人口计生工作涉及千家万户群众的切身利益，必须视人民利益至上，无论是避孕节育手术的开展，还是优生优育知识的宣传；无论是流动人口的服务管理，还是违法生育的处置，都要理解群众的思想感情，体察群众的冷暖甘苦，做到思想上尊重群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上服务群众，把群众的呼声作为第一信号，把群众的满意作为第一标准，在服务中提高人口计生工作质量，在服务中依法行政，在服务中稳定低生育水平。三是强化发展理念。人口、资源、环境协调发展是科学发展观的基本要求。人口计生事业本身的发展也必须做到全面协调可持续。因此，在人口发展战略、人口发展规划、稳定低生育水平、统筹解决人口问题等重大决策中必须注意与资源、环境的协调，注重发展方式的转变，注重利益导向，注重体制机制创新，注重从单纯数量控制向统筹解决人口问题转变。四是强化创新理念。随着经济社会的发展，人口计生事业面临许多新情况、新问题。要实现稳定低生育水平、提高出生人口素质的总目标，必须进一步解放思想，深入群众，深入实际，研究新情况，解决新问题，着力在人口计生工作的体制、机制上创新；着力在统筹解决人口问题上的思路、方式、方法上创新；着力在构建和谐计生、阳光计生的举措上创新。

（四）夯实基层基础。一是进一步转变群众生育观念，提高宣传教育的针对性和有效性。强化面向广大基层群众的宣传，利用各种手段以及元旦、春节和“7.11”世界人口日等重大节日，开展广泛深入的宣传教育，进一步引导广大群众自觉实行计划生育；把倡树婚育新风、推进新型生育文化建设、促进男女平等等内容写入计划生育村民自治章程和村规民约，用群众身边的人、身边的事教育群众，努力达到入脑入心的宣传效果，促进群众婚育观念的转变；进一步加大对计划生育利益导向政策体系的宣传力度，解除群众实行计划生育的后顾之忧；进一步加强村级宣传教育阵地建设，提倡有条件的村居加大投入，提高标准，为计划生育宣传教育搭建更佳平台，经济相对落后的村居，通过对现有阵地、设施的进一步开发利用，提高宣传教育效果，使有限的资源发挥最大效益。加大主流媒体的宣传力度,努力营造浓厚的人口计生国策氛围。加强与宣传、文化、妇联、团委等部门的沟通协作，把人口计生宣传教育纳入精神文明建设、新农村文化建设的内容统一规划，促进人口计生社会化宣传格局的形成。二是进一步强化以长效节育措施为主的避孕节育工作，筑牢稳定低生育水平第一道防线。加强孕前管理，把工作做到怀孕以前，确保育龄妇女身心健康理。加强孕情环情监测检查，引导育龄群众及时落实安环、结扎等长效避孕节育措施，最大限度减少意外妊娠和违法生育的发生。建立经常性工作机制，严格落实宣传、培训、三查、随访等工作制度，针对育龄群众的不同情况、不同需求，及时开展各项服务。三是进一步加强基层干部队伍建设，为稳定低生育水平提供组织保障。稳定和健全基层计生队伍，确保职责、报酬落实到位。加强乡镇计生人员职业道德建设，教育引导乡镇计生工作人员树立全心全意为群众服务的意识，明确责任，端正作风，勤政高效，热情服务。加强村级计生队伍建设，落实村级计生专职主任竞争上岗和岗位培训制度，不断提高村级计生人员能力素质。落实市、县区、乡镇（街道）财政对村级计生主任工资补贴政策，为基层人口计生工作提供保障。落实村（居）“两委”第一责任人职责，明确责任，强化考核，兑现奖惩，发挥基层堡垒作用。四是进一步强化流动人口的服务管理，实施流动人口基本公共服务均等化工程。建立流动人口享有均等化基本公共服务的保障机制，切实解决流动人口在就业、就医、定居、子女入托入学等方面的实际困难。实行流动人口居住证制度，建立健全以流动人口现居住地管理为主、居住地与户籍地管理相结合的服务管理机制、监测体系和服务网络，搭建互联、互通、信息共享的流动人口服务管理信息平台，实现流动人口信息实时变动、异地查询和跟踪管理。扎实推进流动人口计划生育服务管理“一盘棋”工作，积极探索符合时代要求的服务管理体制，提高服务管理效能。

（五）深化利益导向。一是列入重要议事日程。各级党委、政府要高度重视，把建立完善计划生育利益导向机制列入重要议事日程，主要领导要亲自抓、负总责，分管领导具体抓落实，不断解决工作中遇到的困难和问题，确保相关政策的兑现。全力推进“三进家”（健康共享进家庭、人口文化进家庭、产业帮扶进家庭）工程，努力实现计划生育困难户脱贫致富的目标，切实解决“少生不能快富”的问题，使实行计划生育真正成为广大群众的自觉行动。二是密切部门配合，建立健全有利于统筹解决人口问题的利益导向机制。在新农合、新农保、就业培训、扶贫开发等方面，涉及到人口计生、人事劳动保障、工商、教育、卫生、民政、扶贫、农业等多个部门，是一项难度大、综合性强、相互合作的社会系统工程，要进一步强化部门协作意识和责任意识，认真履行职责，积极探索针对计划生育家庭的优惠政策，不断完善奖励扶助、特殊补助等政策措施，扩大政策覆盖面，提高奖励扶助标准，认真落实各项奖励、优先、优惠、优待、救助、扶持、保障政策和措施，在政策、资金、项目、技术、培训、信息等方面向计划生育困难户倾斜。通过制度创新，促进经济社会政策与人口计生政策有机衔接，真正形成政策措施衔接、信息资源共享、管理服务联动，共同解决人口问题的新局面。三是严格责任考核。计划生育家庭为了国家利益和民族未来，做出了奉献和牺牲，理应得到补偿。这是各级政府的职责。因此，建立计划生育利益导向机制是各级党委政府的重要工作任务之一，也是相关部门贯彻落实计划生育基本国策的具体体现。要把建立和完善计划生育利益导向机制纳入对区县和相关部门重点目标考核督查的重要内容，加大考核权重，建立全面的目标考核督查责任制，对工作成绩突出的给予表彰奖励，凡工作落实不力的，要通报批评，限期整改。

（六）推进优质服务。一是坚持以人为本，牢固树立计划生育公共服务新理念。按照以人为本的新理念，把人口和计划生育优质服务工作上升到民生服务工程和公共服务工程来抓，把“服务先行、服务至上、服务为重”作为推进当前人口计生优质服务工作的重要抓手，从群众满意的事情做起，从群众不满意的地方改起，进一步推动人口计生工作健康发展。同时要在强化人口计生系统自身公共服务能力的基础上，按照资源共享的要求，充分发挥相关部门的优势，有效调动社会资源，不断拓展人口计生公共服务的空间，实现优势互补、形成工作合力，倾力推动人口计生公共服务质量新跨越，实现优质服务全覆盖，最终实现“人人享有”的目标。二是围绕群众需求，彰显计生优质服务新特色。根据宜宾实际，全力推进“健康共享”促进工程，保持人口和计划生育服务体系的特色，努力实现稳定低生育水平和群众满意的“双赢”。要按照人口和计划生育服务体系规范化的要求，整合社会公共服务资源，抓好服务体系建设，延伸优质服务，全面拓展人口计生服务机构职能，继续打造富有人口计生特色的人性化、多样化的公共服务品牌。面对生命全过程，开展各种形式的生殖健康服务、婴幼儿早期教育、青春期教育、中老年期教育、流动人口市民化服务，让育龄夫妇满意、让干部群众满意、让社会满意。三是提高服务质量，寻求计划生育优质服务新模式。始终把人民群众的满意程度作为衡量计划生育优质服务的主要标准，把群众实行计划生育的权利和义务统一于服务之中。要提高依法行政、依法服务的意识，在法定的范围内开展业务活动，切实保障和维护群众合法权益。规范生育审批制度，简化手续，方便群众，提高服务管理工作效率。要加强对育龄群众生育取向、家庭生活质量、生殖健康状况、服务需求的调查研究，建立计划生育群众需求信息制度，将群众的需求作为决策的依据，逐步建立人口和计划生育管理部门、服务机构与育龄群众信息交流和互动的机制。四是关注民生和谐，拓展和延伸优质服务新内涵。要围绕计生家庭在优生优育、子女成才、抵御风险、生殖健康、家庭致富以及养老保障等六个方面的问题，建立完善免费孕前优生健康检查、免费优生筛查以及住院分娩补助等政策措施；继续实施计生家庭特别扶助制度，适时提高奖励扶助标准，探索建立节育手术保险制度、计生手术并发症扶助制度等政策措施；积极探索计生家庭养老保险等政策措施。同时充分发挥计划生育协会等群众团体的作用，广泛开展生育关怀行动，组织相关部门通过多种形式的精神慰藉、生活慰问、结对帮扶活动，让计生空巢家庭、独生子女伤残死亡家庭、计生手术并发症家庭等特殊家庭感受到亲情与温暖。要进一步落实流动人口计划生育服务管理责任，加快流动人口计划生育信息化建设，完善流动人口信息沟通协调制度，促进户籍地政府共同参与管理，积极探索基层流动人口服务管理新载体。

（七）严格依法行政。一是加强教育培训，促进文明执法。要把依法行政作为教育培训工作的重要内容，加大人口与计划生育相关法律法规知识和职业道德培训力度，教育和引导各级人口计生行政执法人员严格遵守国家人口计生委制定的群众工作纪律，牢固树立依法行政、执法为民的思想。牢记有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法受追究的原则，自觉克服行政不作为和违法行政行为。二是规范执法行为，严格依法办事。严格遵循依法行政的“六项基本原则”（合法性原则、合理性原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则和责权统一原则），建立健全行政执法主体和行政执法人员资格制度，健全依法行政责任制，按制度办事，用制度管人。建立职责明确、行为规范、监督有效、保障有力的人口计生执法机制。三是加强执法监督，完善政务公开。进一步落实计划生育政务公开和村务公开制度，实施阳光计生行动，公布举报电话和行风热线。及时主动向社会公开人口和计划生育执法范围、执法依据和执法程序，公开人口和计划生育行政许可、生育（服务）证发放、奖励优惠政策落实、社会抚养费征收等办事程序和服务承诺。广泛开展行风评议，自觉接受人大、政协和上级行政机关的监督，主动接受新闻媒体和社会各界的批评与监督。做好群众来信来访工作，及时研究解决依法行政工作中人民群众反映强烈的突出问题。

（八）注重宣传引导。一是加强人口新闻舆论工作。牢牢把握正确舆论导向，充分利用人口计生系统新闻媒体和各级各类主流新闻媒体，加大正面宣传力度，树立人口工作“更加注重利益导向、更加注重服务关怀、更加注重宣传倡导”的良好形象。充分利用互连网、手机等新兴媒体开展人口宣传工作，形成网络正面宣传强势。二是加强人口文化阵地建设。整合人口计生系统资源，动员社会各方面力量，进一步加强人口文化园、人口家庭服务中心、人口文化大院、新家庭文化屋等人口文化阵地建设，积极推进人口文化进机关、进学校、进企业、进社区、进村入户。不断优化人口计生户外宣传，宣传内容准确规范、温馨感人，宣传载体形式多样、新颖美观，成为传播人口文化的有效载体。三是加强新型家庭人口文化建设。家庭是构建社会的基本细胞，是人口生产的基本单位，是新形势下全面做好人口工作的出发点和落脚点。积极拓展和大力推进婚育新风进万家活动新农村、新家庭计划、生育关怀行动、创建幸福家庭活动、阳光计生行动等实践活动，大力弘扬“计划生育、优生优育、男女平等、敬老养老、生殖健康、家庭幸福”等为主要内容的新型家庭文化，为提高家庭生活质量、提升家庭发展能力，促进家庭和谐幸福创造良好条件。

（九）打造服务品牌。深入持久地推进“健康共享”促进工程。逐步推进工程试点，力争“十二五”期末实现全覆盖目标。强化品牌管理，规范品牌运作，着力转变群众生育观念，提升群众生殖健康水平和出生人口素质。深化优质服务，拓展服务职能，把“健康共享”的各项服务做到群众家庭，统筹推进“三进家”活动，不断增强品牌实效。人口计生要与共青团、妇联、民政、残联等部门密切合作，不断创新“健康共享”促进工程的载体和内容，使更多的群众，特别是特殊群体能感受到“健康共享”服务，不断增强品牌创建的影响力。

（十）创建幸福家庭。家庭是社会的细胞，家庭幸福是人口发展、社会和谐的重要基础，开展创建幸福家庭活动，是贯彻落实胡锦涛总书记4月26日重要讲话精神的具体行动。通过落实文明倡导、健康促进、优生优育、致富发展和奉献社会等措施，不断提高家庭的幸福指数，不断提升人口计生工作水平。

1、统一思想认识，全力推进活动。要深刻认识开展创建幸福家庭活动、提高家庭发展能力的重大意义，将创建幸福家庭活动纳入本地经济社会发展规划，纳入保障和改善民生的重要内容，纳入人口计生综合改革的统一部署之中，切实加强组织领导。各地要成立相应的指导机构，积极主动争取党委政府的重视和社会各方面的支持。要加强组织协调，与当前全市开展的“三进家”活动和贫困计生家庭脱贫致富有机结合起来，形成推动幸福家庭创建活动的强大合力。

2、聚焦家庭发展，搞好资源统筹。要围绕“文明倡导、健康促进、优生优育、致富发展、奉献社会”五个方面，积极争取公共政策的支持，最大限度地整合各方面能力和资源，支持家庭发展，强化家庭功能，不断提升城乡家庭幸福指数。完善运作方式，进一步彰显人口计生系统公益慈善项目的生机和活力，募集更多资金、深化活动内涵，实现城乡统筹推进。

3、发挥网络优势，服务家庭发展。创建幸福家庭活动要与人口计生公共管理服务网络的建设结合起来。依托行政管理、宣传倡导、科技服务、信息综合、群众工作“五位一体”的人口计生公共服务网络，充分发挥扎根基层、遍布城乡、联系群众、服务上门的优势，服务家庭的发展。要探索建立以家庭为中心的人口和计划生育公共服务体系。