浅谈审计工作中的十二个关系

当前，审计工作出现了前所未有的良好局面，审计执法的力度不断加大，审计的效果不断增强，特别是2004年6月李金华审计长向全国人大常委会作审计工作报告以后，整个社会对于审计工作的关注程度大为提高， “审计风暴”成为街谈巷议的话题。新的形势给我们提出了挑战，审计署给我们全国各级审计机关树立了很好的榜样。“审计风暴”的说法主要来自新闻媒体，它表达了社会各方面对于审计署以至各级审计机关能够依法行使审计机关的职权，敢于揭露问题，不断强化审计工作作用的一种肯定，表达了社会各界对审计工作的支持，显示出社会各界和广大人民群众对党和政府更为信任，对我国社会主义现代化建设充满信心，同时也体现了社会各方面和广大人民群众对于进一步加大审计工作力度，进一步发挥审计工作作用的殷切期望。各级审计机关在审计署和各级党委、政府的领导下，尽职尽责，发挥了应有作用，但与新形势的要求相比，我们应当看到差距，依法不断加大审计力度，把审计工作纳入一种持久的、规范的、法制化、制度化的轨道，更好地发挥审计工作的作用，实现新的进步，回答社会各界对我们的要求和希望。各级党委、人大、政府对审计工作提出了新的要求，人民群众对我们寄予厚望，我们要增强使命感、责任感和紧迫感，把这种压力变成动力，变成新的活力。在新的形势下，我们的同志既要有高昂的斗志，有冲天的工作热情，同时又要有清醒的头脑，有高度的警觉，有务实的态度，有改进工作的切实的措施和办法。我们对于很多问题需要有理性的、科学的认识，要把审计工作的进步建立在科学的基础上，实事求是的基础上。在学习李金华审计长和张宝顺省长关于审计工作的重要讲话的基础上，结合审计工作实践中对一些问题的思考，我就以下十二个方面的问题，谈一些体会和认识，和大家共同讨论、交流。

（一）依法审计与实事求是的关系。

审计工作必须依法进行，这是我们审计机关的领导同志和审计人员必须明确认识的一个问题。为什么设立审计机关，为什么审计机关有权监督别的机关和被审计单位？这是由于宪法和法律有专门的规定，赋予了审计机关这种权力，因此就决定了审计工作必须依法进行，如果离开了法律、法制的轨道，我们的工作就难以开展。不是我们哪一级审计机关或哪一个人有很高的权威性，而是法律的权威性保证了我们能够顺利地开展工作。被审计单位畏惧的不是我们审计厅长、局长、处长，而是畏惧法律的威力，法律的强制性。我们正在推进依法治国的进程，社会的各项管理，政府的各项工作都要依法进行，要建设法制政府，政府必须依法行政，审计机关必须依法审计，这是一个前提。在当前形势下，要求越来越高，今年还有一个新的情况，就是行政许可法的颁布与实施，这对于各级政府都是一种自我革命，是一种自我约束，包括我们审计机关在内。2004年6月28日温家宝总理在国务院召开的依法行政电视电话会议上所作的重要讲话中，对审计工作提出了明确要求，具有重要的指导意义。审计署每次的会议包括最近召开的全国审计工作座谈会上李金华审计长讲话中对于依法行政，建设法制政府，依法审计也用了很大的篇幅来强调，我们要深刻领会审计长的讲话精神，在新的形势下，进一步提高依法审计的自觉性，加大依法审计的力度，敢于依法揭露问题，敢于依法落实审计决定，进一步加强落实审计决定的督促检查，加强对于落实审计建议的协调工作，这都是要依法进行的。如果没有法律的依据，什么是问题，什么不是问题，审计谁，不审计谁，不可能由我们的厅长、局长、处长拍脑袋想当然去确定，如果是那样，被审计单位就会不服气。有法律的依据，谁也不敢不服，这是一个大前提，所以我们的工作，我们的每一项审计，审计的程序，对于每一个问题的处理处罚，都要依法进行，依据要合法，程序也要合法。只有依法审计，才能有效地规避审计风险，如果我们在依法审计方面掺了一些不扎实的东西，出了一些毛病，同时也就增加了审计风险。

同时又要注意坚持实事求是。依法审计不是照搬教条，不能太机械、太死板，要考虑丰富多彩的社会实践。经济生活是非常丰富的，在改革发展的过程中，在体制转轨的过程中，法制的某些不完善的方面，有关法律法规的滞后，也给审计工作带来不少困难。有一些问题，按实际情况来说，不好说是错的，地方政府和有关部门为了加快经济社会的发展，为了给人民群众办实事，采取一些适合当地情况的措施，工作的效果也是好的，但是对照有关的规定看，可能有一些不规范的地方，对于这些问题该怎么认识？我们就要用实事求是的精神来认识和处理，要按照“三个代表”的重要思想和“三个有利于”的原则，按照是否有利于发展这样一个标准来评判是非，只要有利于维护广大人民群众利益、有利于一个地方和全国经济社会发展的，即使对照有些制度有不规范的地方，也不简单地作为问题处理，而要帮助他们完善。反过来，还有些问题，从形式上看没有明显违反法律、法规、政策，但是我们经过审计，发现有不正常的因素，比如说效益不好，出现了损失浪费，这就要作深入细致的分析，不能因为表面上、程序上符合制度，没有看到什么问题，就忽视了实际存在的问题，要根据实际情况来判断，必须坚持实事求是的精神。

依法审计和实事求是，应该说是一个问题的两个方面，它不是矛盾的，而是相辅相成的。只有两个方面很好地结合起来，兼顾好了，我们的工作才能有更好的效果。

（二）重点与一般的关系。

重点与一般的关系，也可以说是深度和广度的关系。“全面审计，突出重点”是审计工作中当前以至今后应当长期坚持的一个重要的方针。为什么提出这个方针呢？一方面考虑到审计机关任务很重，力量不足这样一种情况，必须抓重点。同时考虑到法定的审计职能应当全面履行，职能必须到位，所以必须体现全面审计。从全面审计的角度来讲，审计工作履行法定的职能，在法定的权限范围内没有禁区，不能说这个单位能审计，那个单位不能审计，这个资金可以审计，那个资金不让审计。只要法律规定应该审计的范围，应该审计的事项，都应该审计，全面审计就是回答这个问题，同时也要求我们尽量扩大审计的覆盖面，消除审计的盲区。但是，审计机关的力量有限，对一些单位和项目的审计，周期不可能太短，必须抓重点。对于关系到经济社会发展的重点部门、重点资金、重点项目，必须加大审计的力度，在审计过程中也必须抓重点问题、重点环节，这是从审计力量的配置和工作方法上来讲。从审计质量来讲，也是一种客观的要求，必须按照“全面审计，突出重点”的方针来安排工作。全面审计才能保证审计的广度，如果没有这种广度，审计的范围就会变得越来越狭窄，没有一定的覆盖面，审计的职能、作用的范围太小，仅仅管住了几个点，面上问题成堆也没有人去过问，能说审计的作用发挥好了吗？不能。必须有一定的广度，同时也要有一定的深度。如果只有广度，从面上看铺得很宽，但对一些问题都是蜻蜓点水，没有进行深入揭示和分析研究，使得一些问题没有得到及时的发现和充分的反映，没有得到彻底的解决，这也不能说审计的作用就发挥到位了。所以，审计必须在广度和深度上下功夫，做文章。要不断地处理好重点与一般的关系，深度与广度的关系，在这两方面要合理兼顾，要认识和把握好这种内在的辩证关系。

（三）数量、质量的关系以及审计作用的有限性。

在审计工作的实践中，数量和质量的关系问题是一个基本的问题，是经常会遇到的。从数量上来说，究竟安排的项目多一些好还是少一些好？必须从实际出发，不能简单地说是多一些好还是少一些好，要量力而行，如果有力量就是数量多一点好，如果力量不足，就是少一些好，超过实际能力，安排的任务太多了，最后就会影响质量。那么，质量和数量有没有关系呢？我们强调保证质量，不是离开数量讲质量。我们所讲的质量，是在一定数量基础上的质量。比如说一个审计机关一年就搞了一个项目，在力量许可的情况下，有好多该抓的工作没有开展，面太小了，工作的效果就会受影响，不能认为数量少就好。反之，数量太多了，质量没有保证，也不见得好。我们应当在数量和质量上找到一个有效的比较好的结合点，在保证质量的基础上，力争扩大审计的外延，增加审计项目的数量，拓宽审计的领域，在更大的范围内发挥审计的作用。不管数量少还是多的情况下，质量都是第一位的，都不能忽视质量，我们要的数量是有质量的数量，是保证审计质量基础上的数量。

    在这方面,我们还需要认识一个审计任务的无限性和审计作用的有限性这样一个问题。审计任务是经常有的,不可能某一年把工作干完了,没有任务了，不会的，每一年、每一个时段都会有新的任务，都有很多该做的工作。任务是无限的。而且我们在审计过程中，每一个审计项目涉及的范围较大,需要解决的问题较多。比如经济责任审计，要给干部任期内的政绩和行为做出评价，有些时候人们对于审计的期望值过高，希望通过审计对干部廉政情况做出一个肯定的评价，在这个问题上期望值不能过高。廉政的问题涉及到干部工作和生活等各方面，经济责任审计也只能做出有保留的回答，而不能做出超越审计事项的回答。在这方面就比较集中地反映出审计任务的无限性和审计作用的有限性这样一个内在的特点。审计机关不可能包打天下，该哪个部门负责解决的问题就由哪个部门去解决，审计部门只要依法履行审计职能尽到了自己的职责，做了自己法定的应该做的工作，没有发生不作为的现象，就完成了任务，至于说在我们审计以后一个单位究竟能否出现更好的经济效益，能不能不出现亏损，干部能不能不犯错误，我们不能打那个保票，我们的作用是有限的，但是通过审计，肯定是有效的，会有积极的效果，审计在法定的职责范围内发现一些问题对于提高经济效益，促进发展，加强廉政建设肯定有它不可替代的作用。我们要准确地把握自己的作用和职能，找准自己的位置，找准自己的阵地，在自己的阵地上去战斗，不要超越了法律规定的界限和范围。我们看奥运会，不管是球类的比赛还是其它的比赛，都有严格的位置、界限的划分，如果你越位了，裁判就会给你亮“黄牌”，就要警告，就要扣分。政府工作是这样，各级行政部门工作是这样，审计工作也是这样,既不能缺位,又不能越位。对审计解决问题的时效性也应当正确认识。比如屡查屡犯的问题，有一种认识，以为只要一次审计反映过的问题，以后如果再出现，就是审计没有起作用，这种认识是不全面的，我们不能犯急性病。经济领域许多问题形成的原因比较复杂，解决问题也涉及许多相关的方面，并不是靠一次两次审计就能彻底解决的，必须依靠各有关方面采取多方面的措施，经过长期坚持不懈的努力来解决。

（四）微观与宏观的关系。

一般来讲，按照审计法规定的职能和权限，审计主要是发现经济生活中特别是财政财务管理使用中的微观方面的问题，是从微观入手的，这个阶段的工作一定要搞好，这是审计基本的职责，基本的工作内容，基本的工作手段，必须靠查帐、靠审计发现存在的问题，去做出评价，依法做出处理处罚，提出审计建议，下达有关的审计文书，这都是基本的工作。但是审计工作并没有到此为止。要把微观阶段、微观领域做的工作和宏观的问题联系起来去运用，要把微观的一些问题，微观的成果、微观的认识上升到宏观领域，去进一步深化，要通过对微观领域的审计所取得的成果提高到为宏观服务的层次上来，要有效地妥善地解决好微观与宏观的关系，通过履行法定的审计职能，发现问题，提出处理处罚的具体意见和决定，提出具体的建议，同时又把这些问题和一个单位、一个地方经济社会发展的大局和宏观问题联系起来，充分发挥在宏观方面进行分析研究的职能。要跳出审计本身来研究一些审计之外的问题。有时候审计事项关联的问题不仅仅是审计事项本身，还涉及到审计事项以外的事情，比如说有关的制度、政策、体制甚至法律方面存在的不足和缺陷，看到这些问题之后，无论涉及哪一级领导机关的事项都可以提出有针对性的可行的建议，这是审计工作发挥作用的广阔的空间。而且这两个方面不能偏废，是互相依存的，如果离开了对于微观领域问题的审计和基础的工作，怎么去研究宏观问题呢？宏观问题不能是没有依据的，不能在没有审计的情况下就想去指手划脚，去参与宏观的决策。但是离开了为宏观服务这样一个目标，审计的作用就会受到影响。在这个方面把握好，就是提高审计工作水平的重要的体现。

（五）经济责任审计和常规审计的关系。

经济责任审计与常规审计有不可分割的关系。一方面，我们讲二者要有效地结合起来，节约时间，资源共享，信息共享，成果共享，提高质量。另一方面，我们不能等到对某一个干部进行经济责任审计的时候，才到处找他的需要明确责任的事项，应该把这个工作做在平时的审计中，经济责任审计要建立在平时的各种常规审计、专项审计的基础上。每一个常规的审计项目、专项的审计，其中都包括了经济责任审计的本质和特点。按照审计法规定，每一个常规的审计项目，对问题也要分清责任，对于有责任的人员要依法提出给予处分和追究责任的建议，移交有关部门处理，实际上我们在平时工作中也是这样做的，只是存在做得到位不到位、力度大小之差。今后要更加自觉地把握。经济责任审计的任务越来越重，要求越来越高，我们不能不考虑在各种常规审计中为经济责任审计做一些准备，打一些基础。每个项目涉及到一些什么问题，比如决策不当或造成损失浪费了，是哪个领导批准的，哪个领导同意的，哪个领导决定的，都是能找到责任人的，如果在审计的当时不找，过了几年，领导干部都换了几任了，到审计某一个领导干部的时候才去找，效果就不一样了，工作难度也就更大了，要利用有利的时机。

（六）审计与审计调查的关系。

审计与审计调查相结合，是去年审计署在全国审计工作座谈会上提出的要求，我们现在正在积极地贯彻。我们要不断地认识审计与审计调查内在的关系，在实际工作中把二者更好地结合起来。审计是我们工作的一种方式，审计调查也是我们工作的一种方式。审计调查对审计职能、审计作用的发挥，是一种有效的补充。要搞清楚财政财务收支的真实、合法、效益情况，基本的方式是要通过审计查帐来做出评价。但对于管理方面的情况、决策方面的情况、宏观政策方面的情况、体制方面的情况，仅仅通过审计，要能看清楚就显得不够，审计调查的方法、手段更灵活，有利于我们在跨部门、跨地区、跨领域范围内更多地掌握情况，做出分析研究，有利于我们更好地通过审计工作为宏观服务，为经济社会发展服务，为政府决策提供建议，发挥参谋作用，这是一个很好的途径。我们今后在安排工作任务时对这两个方面要合理兼顾。在审计调查方面，现在的份量还不够，应该进一步加大，要更好地发挥审计与审计调查的互补作用，互为促进。

（七）真实合法审计与效益审计的关系。

搞好真实、合法审计与效益审计的结合，这也是审计署去年提出的新的要求。不断加大效益审计的份量，这是审计工作在新的形势下的选择，也是对国际审计成功经验的借鉴。效益审计是更多地关注资金使用效益的，这方面技术要求更高，对于审计质量的要求也更高，难度更大。为什么我们国家的审计过去在效益审计方面讲得不是很多？实际上审计法也讲到了，真实、合法、效益审计，就包括了。但是在专门开展效益审计方面，过去没有做到这个层次，这也有我们国家的实际情况。因为我们国家的经济发展处在社会主义初级阶段，在初级阶段我们政府管理的方式和水平，我们有关部门的工作水平、决策水平、决策方式和财务管理水平、管理方式有很多粗放的地方，再加上我们过去搞计划经济，现在正在改革过程中，社会主义市场经济体制还是刚刚确立，还在不断完善的过程中，管理水平还比较粗放，在这种情况下，要搞效益审计，有很多方面基础不具备，条件不具备。有的部门一年管理好几个亿的资金，前几年审计的时候发现，这些资金怎么分配的，连帐都没有，基础的资料很不规范，有这种现象。再加上我们审计人员的素质和经验方面也存在明显的不足。还有一个客观的现实，多年以来我国经济生活中存在经济秩序混乱的问题，真实性方面都有很大问题，弄虚作假，做假帐的问题比比皆是，违法违纪的现象大量存在，在这种情况下，过去把真实合法审计，对于违法违纪问题的查处放在重要位置来抓，这是必要的。直到现在，虽然强调加大效益审计的份量了，但也不是说现在就可以忽视真实性、合法性的审计了，就可以把重点放在效益审计方面，以效益审计为主了，还不能。还必须从实际出发，搞好真实合法审计与效益审计的有机结合，在真实合法审计中，也有效益的问题。既要注重真实合法审计，又要在真实合法审计的基础上突出对效益的审计。如果我们专门安排一些项目，作为效益审计的项目，是可以的。审计署也有这样的要求，我们各地也有这样的尝试，但是我们也只能在某些项目上、指导方向上更突出效益审计，在某些对效益指标要求更为明确的领域可以这样做。但是，在明确重点搞效益审计的项目上，也不能忽视真实合法方面的审计。如果存在弄虚作假、不真实的问题，如果存在违法违纪的问题，同样要认真地揭露和处理。如果真实的问题解决不了，合法的问题解决不了，效益就会受到严重的损害，所以真实合法与效益方面是有着密切的不可分割的关系的，我们现在既要强调继续加大对于真实合法方面审计的力度，同时又要加大效益审计的份量，要搞好真实合法审计与效益审计的结合，在结合上做文章，在结合上下功夫，在结合上见成效。

（八）审计结果公开与防范风险的关系。

实行审计结果公告制度，是一个趋势和方向，但是对审计工作也提出了许多新的问题，必须把防范审计风险提高到一个空前的高度来认识。公布审计结果是必须的，回避不了的，必须逐步扩大公布的范围。当然我们也有一个不断提高工作水平和审计质量的过程，有一个逐步适应的过程。要以公布审计结果，实行公告制度为契机，进一步加强审计基础工作，提高审计质量，防范审计风险。在实行审计结果公告制度的情况下，如果在审计质量上存在一些隐患，就可能会引发一些行政复议、行政诉讼。即使我们高度重视质量问题了，但也不能保证就万无一失了。在审计结果不公布的情况下，了解审计结果的范围主要是审计机关和被审计单位，知情面不是很大，被审计单位的主要注意力放在处理处罚的结果上，不感到有太大的压力。在公布的情况下，登报了，刊物和互联网上发表了，对于报告里的每一个字、每一个概念、每一个评价，被审计单位都会比以往更加重视，会认真琢磨。如果没有充分征求意见，被审计单位合理的意见没有得到体现，在公布审计结果以后，就必然会引发更多的审计复议或行政诉讼。要有这个思想准备。所以今后在征求被审计单位意见的环节上，工作应当更加细致，更加扎实，来不得半点马虎。如果在审计质量上有隐患，在合法性上有什么问题，被审计单位提出了复议，否决了我们的审计决定，就会对我们的工作带来一些不应有的损害。不仅直接的被审计单位关注审计决定，就是间接的单位、相关的单位也在关注，一个审计项目既可能会涉及直接的单位，还可能会涉及许多间接的单位，对这些情况我们都要注意到，不仅要做到直接的审计对象提不出异议，对间接的相关的单位也要注意，在适用法律上、问题定性上要力求不出问题，要能够经受住公布审计结果的考验。每个审计人员，每个审计项目，今后都要增强防范风险的意识，增强应对行政复议和行政诉讼的能力。

同时，实行审计结果公告制度，更多项目的审计结果公布以后，提出问题的就不仅仅是被审计单位了，还有社会各方面，凡是看到审计报告的人，都会去推敲，都有可能提出意见，提出问题。公布审计结果具有重大的社会意义和政治意义，对于推进社会主义民主政治建设是一个很有效的手段。经过审计，把各部门、各单位财政财务管理情况、收支情况、资金使用情况及其他有关工作情况公告于全社会，让人民群众都知道，置于整个社会和广大人民群众监督之下，同时也把审计工作置于整个社会和广大人民群众监督之下，这是社会进步的一个重要标志。我们也要认识到，这对于各级审计机关来说也是一种严峻的考验。在实行审计结果公告的过程中，我们既要善于运用公告的手段来提高审计质量，促进审计效果的扩大，同时又要学会利用这个有利的时机经受锻炼和考验，提高审计机关自身的素质。审计结果公告制度是一把双刃剑，对被审计单位会增加一定的压力，对审计机关也有很大的压力，这种压力促使我们增强自己的适应能力，增强我们防范和抵御风险的能力，我们对这一点务必明确认识。不要盲目地公布，一定要在看准以后公布。公布审计结果要履行必要的程序，对一些重大问题，关系到社会稳定的敏感问题，要请示政府，不要贸然行事，既要积极，又要慎重。

（九）审计的经济职能与社会政治职能的关系。

审计机关在经济方面的职能,主要是对于财政财务的收支情况、管理情况、资金使用效益情况依法进行审计监督，通过审计促进被审计单位更好地提高管理水平，促进提高资金使用效益，促进改革的深入，促进制度、体制、政策、法律的完善，维护和规范财政经济秩序，这是审计机关基本的职能。同时，我们还要明确认识，审计工作和审计机关还具有重要的社会、政治方面的职能。特别是党的十六大提出，在强化对于权力的监督制约方面，要有效地发挥审计机关的作用，这就进一步明确了审计工作的社会和政治职能。通过审计，对于进一步规范各级政府、各有关部门、国有企业和事业单位的行为，增强他们的法制意识，促进建设法制政府的进程，促进依法治国的进程具有重要的作用。审计的过程，就是对权力实行制约的过程，就是规范行政行为的过程，就是促进依法行政的过程，就是参与和促进建设法制政府的过程，就是审计机关为促进依法治国的进程发挥自身的职能和作用的一个很有效的途径。通过充分地发挥审计的职能，不断扩大审计的效果，无论在经济领域，还是在推进社会主义民主政治建设，推进政治文明建设方面，作用都是十分明显的。我们一定要明确认识这一点，在审计工作中，要更加自觉地发挥这两个方面的职能和作用。既要很好地发挥经济方面的职能，又要有效地发挥审计工作与审计机关在社会、政治方面的职能，经济与社会政治这两个方面不可偏废，都要重视。这样，审计的作用才能得到更为全面的发挥，效果才更好。在每一个审计项目中，我们都要增强这方面的自觉性，在反映问题、定性处理和审计成果的运用上都要体现出来，着眼点要放的宽一点，不要仅仅看到经济方面的处理处罚，还要注意在社会、政治方面我们还有什么该做的事情，还有什么应该发挥的作用，要多想一想，通过写专题报告或提出审计建议等方式，扩大和提升审计成果。通过一次审计，就可能产生多方面的成果。只要我们的认识到位了，成果就会更多地产生。

（十）审计与被审计的关系。

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胡锦涛总书记2004年1月在中纪委全会上的讲话中特别强调了求真务实的问题，我们要很好地学习，牢固树立以求真务实为主要特征的正确的审计观。审计工作中，既要追求当前的成绩，也要考虑到长远的效果，不搞短期行为；既要考虑审计部门自身工作，也要把审计部门自身的工作和整个国家的地方的经济社会发展的大局、改革发展稳定的大局联系起来，和全局的工作联系起来，统筹考虑，部署和指导工作。这样，我们的工作就可以有更多的理性的因素，有更多的科学的成份，我们的工作水平就会有更大的提高。按照科学的发展观和正确的审计观来要求，我们在执行国家法律、法规、政策和上级的指示、决定方面，都要因地制宜，从实际出发，不要千篇一律、机械地照搬本本。要尊重实践的呼声，尊重发展的要求，尊重人民群众的意愿，以与时俱进的精神状态，创造性地开展工作，不断地增强和扩大审计工作的成效。作者：郝志远