关于矿产资源开发利用方案有关问题的探讨

国土资源部于1999年颁布的《矿产资源开发利用方案编写内容要求》，对于贯彻矿产资源法，加强矿产资源开发利用源头管理，建立资源节约型、环境友好型资源开发利用模式，走可持续发展的道路，起到了十分重要的作用。随着我国市场经济发展，矿产资源开发利用市场的建立，为矿产资源开发利用方案注入了新的内容，提出了新的要求。认真研究《开发利用方案》编制和执行现状，改进矿产资源开发利用监督管理方式及探讨其发展趋势是我们义不容辞的义务。现就作者在工作中遇到的一些问题，谈一点粗浅的看法。

一、编制开发利用方案的目的和意义

矿产资源开发利用方案是采矿权人取得采矿许可证的要件之一。为了加强矿产资源开发利用的管理，严格把好资源利用的源头关，首先要对矿山资源开发利用进行总体设计，其目的是为了矿产资源的持续高效开发利用，同时有效的保护好环境，《开发利用方案》承担了这一重任，因而，矿产资源开发利用方案应遵循科学、合理、经济有效的原则。

矿产资源开发利用方案是指导矿山生产的重要技术性文件，矿山在生产过程中按照开发利用方案施工，因而要求开发利用方案必须具有科学、合理、经济有效的“共性”，也要具有符合矿山特征的“个性”。矿业活动可能诱发地质灾害，选矿加工可能带来污染，资源开发中要充分落实环境保护，水土保持，植被保护，废渣废水处理，要求开发利用方案对矿山布局充分论证。坚持以人为本、建设绿色矿业、对开发利用方案提出新的要求，是科学发展观的具体体现。

二、开发利用方案编制单位的资格

按照湘国土资办发[2011]175号文件要求：编制单位必须同时具备国家和省相关部门批准的矿山（井）工程设计资质和相应的矿产地质勘查资质（简称“双资质”），并实行从业备案制度。凡在本行政区域内从事方案编制的单位，必须到国土资源行政主管部门备案，提供相关资料，通过备案的单位在国土资源门户老秘网上公布、未予备案的单位不得在本行政区域内从事方案编制工作。“双资质”管理从2012年1月1日起实行。

三、开发利用方案的基本内容

方案编制内容按照国土资源部的要求应为八章，实际上各编制单位编制的方案超过八章的居多，有的达十二章。基本上是把国土资源部的八章细化分解而增加章节。

四、开发利用方案的审查

开发利用方案的审查由登记管理机关负责。开发利用方案的审查是一项业务性、政策性很强的工作，为在目前的行政管理中加强此项工作，审查工作可委托给有一定技术力量的机构或有设计资格的单位代为组织，由其聘请熟悉地矿行政管理、熟悉地矿法律法规和政策、有经验的地质、采矿、选矿等方面专家承担具体的审查论证工作。承担审查工作的机构对开发利用方案审查后，应向登记管理机关报送书面审查意见(附：参加审查的专家名单，并由本人签字)，审查意见要经过采矿登记管理机关审定。审查不合格或经限期修改仍不合格的开发利用方案，登记管理机关不予颁发采矿许可证。受聘审查的机构未按审查大纲内容进行审查的，应由登记管理机关提出重审或由登记管理机关组织复审。有三次以上重审或复审记录的机构，不应再承担开发利用方案的审查工作。

五、开发利用方案面临的几个问题

编制《开发利用方案》的目的是为了合理有效的开发利用矿产资源,我们应当始终坚持这一原则,背离这一原则就失去了编制《开发利用方案》的意义。《开发利用方案》既是矿山资源开发利用技术性指导文件也是国土资源主管部门对矿山实行监管的重要依据。要求编制单位编制的开发利用方案客观、真实地反映矿山的基本情况，有利于从源头上对矿产资源的合理开发利用进行管理，有利于国土资源管理部门对矿山的监管。目前我老秘网县矿山开发利用方案的编制和执行存在一些不尽如人意的地方，主要表现在下面几个方面：

1、编制时间过长，有些编制单位没有按规定的时限完成编制工作，致使矿山企业办理采矿许可证的时间延长，矿山企业对此颇有怨言，造成国土资源主管部门工作的被动。

根据湘国土资办发[2011]130号文件，从2012年1月1日起不再受理采矿许可证过期矿山延续登记。变更范围的批复预留期只有一年，采矿权人申请办理延续、变更手续，按提前一年准备资料计算，扣除价款评估、申请分期缴纳价款、县级初审时间、市级复审时间，要保证申请人按《中华人民共和国矿产资源法》的要求，在有效期届满前30日将合格的申请资料报发证机关，编制前期三个报告的时间不能超过7个月。如果矿山不能按时完成申请登记，造成采矿权灭失，矿山将蒙受巨大的经济损失，涉及人员众多，易造成社会的不稳定因素，国土资源主管部门将承受巨大的压力，特别是基层国土资源管理部门。

2、多次评审，有些编制单位工作不负责任，方案出现明显、常识性错误，只是简单地完成任务，造成多次评审，同时把延误时间造成的经济损失转嫁给企业。

3、编制的质量不高。《开发利用方案》是建立在《储量报告》的基础上，由于有些《储量报告》中储量的估算成分过高，导致《开发利用方案》的设计偏离实际。有些编制单位只是简单地收集一些资料，对资料的真实性、时效性不加甑别地使用，没有对矿山进行实地测量、考证，不清楚矿山井下的现状，在设计中只注重美观，巷道设计不合理，设计的巷道偏离矿山采场较远，其结果是编制的方案与矿山的实际情况不符，失去了他应有的实用性和指导性，背离了编制方案的目的。给国土资源管理部门监管矿山，执行《开发利用方案》带来困难。例如：

某矿山2011年编制的开发利用方案第二章第一节矿产品现状和发展利用趋势中说“1994年以后，欧美经济的复苏，使得锌消费量有较大的增长，2005年锌消费量达到10400KT。”，实际上2005年是消费高峰，从2008年起欧美处于金融危机中，经济下滑，进口锐减。

临武县某铅锌矿主井实际坐标为：X=2816495，Y=38356255，Z=655。开发利用方案中的主井口坐标为：X=2816546，Y=38356526，Z=651。与实际偏离了270多米，导致矿山生产系统整体偏移270多米，图纸体现矿山严重超深越界。这样的开发利用方案我们无法执行。

临武县某铅锌矿主井实际坐标为：X=2809046.623，Y=38353479.361，Z=380.416。开发利用方案第四章设计开拓工程中说“保留××锌矿原主井为矿山开拓系统的主井”，其井上井下对照图中的主井口坐标为：X=2809180.227，Y=38353618.249，Z=431.36。与实际偏离了180多米，而且矿山主巷道的走向和位置与实际相差甚远，矿山超深越界行为被掩盖。这样的开发利用方案，我们在审理矿山的申请登记时无法相信，失去了它应有的实用价值。

临武县某铅锌矿的《开发利用方案》，第一章是××矿山的矿名，而后面几章是另一个矿山的名称，两个矿山的开采矿种和生产规模都不一样，成了矿山企业中流传的笑话。

4、技术服务合同不合理性，编制单位拟定的合同文本，纵观全文，没有一条是对编制单位本身有制约作用的。

5、矿山企业对执行《开发利用方案》的积极性不高。部分企业认为《开发利用方案》只是办理采矿许可证的一个要件而已，为了编制而编制，没有实用性。领取采矿许可证后并没有认真地按照《开发利用方案》进行开发。通过我们对矿山实测及问卷调查发现：能够按照《开发利用方案》开发的约为矿山总数的31%；认为《开发利用方案》无实用价值的约为53%；没看过《开发利用方案》的约为10%。

六、对开发利用方案编制、执行的建议

1、提高《开发利用方案》的可信度。

为进一步加强矿产资源开发管理，提高矿山安全开采水平，规范企业的开采行为，切实提高矿产资源开发利用率。国土资源行政主管部门应加强《开发利用方案》实施情况的监管。首先要求编制单位编制的《开发利用方案》科学、合理、有利于提高矿产资源的开发利用效率，提高“三率”，延长矿山的服务年限，增加矿山的经济效益，使矿山认为《开发利用方案》是可信的，愿意按照《开发利用方案》的设计生产、投入。其次要提高矿山科学办矿的思想意识，要相信科学、依靠科学，树立科学是生产力的观点。意识到编制《开发利用方案》不仅仅是办理采矿许可证的一个要件，更重要的是它是矿山生产的科学指南，编制《开发利用方案》是一种投入，必定会得到丰厚的回报。编制《开发利用方案》是一项利国、利民、利矿山企业的举措，使矿山乐意编制《开发利用方案》，自觉按《开发利用方案》施工。

2、建立沟通平台。

为了编制科学、合理、符合矿山实情的《开发利用方案》，在编制《开发利用方案》前，矿山企业要将矿山开采的总体设想，包括资金与设备的投入、矿产品的加工工艺、矿山开采总体布局、矿山的基础地质资料与土地权属等相关情况向编制单位说明清楚，作统一的、全面的、清晰的沟通。在编制过程中，矿山要多与编制单位沟通、交流，如果发现编制单位存在明显不合理，不符合矿山开采现状，不利于资源的高效利用，或不符合安全生产条件的，要及时与《开发利用方案》编制单位沟通，提出修改意见，编制单位对修改意见要及时回应。在《开发利用方案》送评前，将《开发利用方案》送评稿送地方国土资源局征求意见。

3、分类编制

我老秘网市矿产资源丰富，矿种多，开采方式、生产规模不同，可以采取分类编制开发利用方案的模式。对县级发证的采石场，在新立、变更时可以编制《开发利用方案》，延续时可以免做《开发利用方案》，理由有三：

第一，县级发证的采石场是采用露天开采方式，矿区范围小，资源勘查程度要求较低，资源储量估算比较简单，可以满足设计生产规模的要求。

第二，县级发证的采石场生产工艺和流程比较简单，开采技术比较成熟。延续时编制的成果与原来的主要技术参数没有实质的改变。

第三，有利于降低矿山的成本，矿山申请采矿许可证五年期限的延续时，前期三个报告的编制成本为其缴纳的采矿权价款的60%左右，矿山申请采矿许可证三年期限的延续时，前期三个报告的编制成本为其缴纳的采矿权价款的80%左右。

4、建立监管机制。

为了建立资源节约型、环境友好型资源开发利用模式，走可持续发展的道路，加强矿产资源开发利用源头管理势在必行，有好的方案才能有好的结果。我国各级行政主管部门都建立了问责制，规定了行政审批时限，而中介机构目前还是强调本身的自律。国土资源主管部门要加强对编制单位的管理，根据《关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发[1999]98号）和《关于加强矿产资源开发利用方案管理有关问题的通知》（湘国土资办发[2011]175号）文件精神，制定中介机构管理条例，明确中介机构的职责。对编制单位的编制成果、完成时限、评审结果、信誉等情况进行考核评级，建立台账，定期将编制单位评级情况通报国土资源主管部门。编制完成时限是目前争议最多的问题，要规定编制单位送评的时限，未按时完成送评的，要书面向发证机关说明情况，有三次以上未按时完成送评的，不宜再承担《开发利用方案》的编制工作。编制单位一定要对矿山进行实地考查、测量、收集有关资料，编制单位到矿山实地考查时，当地国土资源主管部门要派人陪同，协助编制单位进行实地测量。在整理利用资料时要去伪存真，注意资料的时效，不能简单地搞资料拼凑。开发利用方案应该是编制单位辛勤劳动的成果、智慧的结晶。他应当科学、客观、真实、实用。

国土资源主管部门在执行开发利用方案中如果发现错误要及时向编制单位提出，对错误的具体情况及方案的修改情况要记录备查并将记录结果向上级汇报。

编制单位与企业是劳务合作关系，双方在签订技术服务合同时，应约定合同双方的义务和责任，明确哪些是矿山应提供的资料（列出矿山应提供的资料清单），哪些是编制单位应实地采集的资料。确定违约方应承担的义务和责任。

国土资源行政主管部门要加强对矿山执行《开发利用方案》的行政监管，确保《开发利用方案》的有效实施。国土资源局将按照《开发利用方案》的设计要求加强监督检查，严格行政执法，确保矿山企业严格按照《开发利用方案》的设计，合理开发利用资源、消除安全隐患。对检查中发现矿山企业不按《开发利用方案》要求开采的，要及时依法采取整改、停业整顿、吊销《采矿许可证》等相应措施。

5、合理调整

实践是检验真理的唯一标准，在执行《开发利用方案》时，难免会遇到调整的问题，我们应坚持科学、客观、实用的原则，合理调整《开发利用方案》。

矿山企业不但编制了《开发利用方案》还编制了《开采设计》和《安全专篇》，有时它们会相互冲突，要解决这一问题，我们应在评审《开发利用方案》时请编制《开采设计》和《安全专篇》的专家参与，在评审《开采设计》和《安全专篇》时请编制《开发利用方案》的专家参与，实现《开发利用方案》和《开采设计》、《安全专篇》在矿山开采方式、开拓系统、总平面布局等重要内容上的有机统一。

及时更新内容，由于历史原因，部分矿山的井口坐标存在测量误差；矿山进行整合，因整合方案调整后井口要重新确定。编制单位要根据矿业权实地核查和相关部门的井口批复及时更新内容，《开发利用方案》只涉及井口坐标调整的可以不再进行评审。由于我老秘网市矿山地质结构的特点，矿体规模与走向变化比较大，矿山的采掘工作面也会随着变化，在不影响矿山安全、通风，不改变矿山的提升、运输巷道的前提下，允许矿山进行部分调整。

矿山企业在基建或开采过程中，遇不可抗拒因素或《开发利用方案》难以实施情况的，应当按规定及时调整修改《开发利用方案》并报主管部门备案。

七、需要探讨的几个问题

根据湘政办发[2011]30号和郴政办函[2011]160文件精神，不按开发利用方案开采的行为是国土资源部门矿产资源管理、依法查处的对象。目前县级国土资源部门对矿山的监管和查处是根据各级矿服中心的实测图纸为主要依据，矿服中心接受国土资源主管部门的监管并对测量的成果承担行政和法律的责任。如果以开发利用方案为监管和查处依据，有下面几个问题需要探讨。

1、《开发利用方案》编制单位的证照资质高于矿服中心，县级国土资源部门在行政审批中，当矿服中心提供的资料与开发利用方案发生冲突时，以哪个资料为依据？

2、以矿服中心提供的资料为依据对企业进行行政处罚，企业以开发利用方案为依据进行行政复议、法律诉讼，如果由此使企业逃脱行政处罚、违法行为不能得到查处纠正，责任由谁负？

3、以开发利用方案为依据对企业进行行政处罚，如果由于开发利用方案的原因，查处有偏差，责任由谁负？企业的损失由谁承担？

4、矿山企业不按开发利用方案开采，国土资源主管部门对矿山进行监管时，目前只能停留在政策层面，采取整改、停业整顿等相应措施。如果要对其进行行政处罚，在制作法律文书时，缺少明确的法律条款。作者：李江 何明耀