“指示”的功能及应用

      “指示”适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。这个定义揭示了“指示”的作用、功能和应用范围。它不仅可以对全局性工作或普遍性问题提出指导意见，也可以就某项工作或局部性问题向下级机关布置任务、说明意义、提出办法，还可以针对下级机关在工作进程中遇到的新情况、新问题提出指导意见。它的应用范围较宽且指令性较强，是一种政策指导性公文文种。
4 ?" T+ Y/ F' e/ C" r( S    法定行政公文文种的数量和种类时有变化，而“指示”在多次更替中却始终被稳定地列在行政公文文种序列之中。
    但是，近年来，这种法定的行政公文文种在国家行政机关文件中却极少被使用，甚至受到“冷落”。究其原因，既有概念理解上的差异，又有写作中的畏难情绪，认为它是上级领导人对下级的命令、训诫或者是长辈对晚辈的教诲，甚至认为只有国务院才有资格发“指示”，因此造成许多行政机关不敢使用或不好意思使用。其实，《办法》规定“指示适用于对下级机关……”，即凡是上级行政机关对隶属下级行政机关布置工作，阐明工作活动的指导
& v. @1 ~/ x2 s' H原则，都可以使用“指示”。这里的“上级机关”不是专指国务院及其所属各部门，而是一个相当宽泛的概念。我们认为，至少县级以上国家行政机关都可以使用“指示”这一文种。“指示”作为法定文种，已转移了它的原有词意，具有了特定的内涵和外延，它已经转化成为上级行政机关对下级行政机关布置工作、阐明工作活动指导原则的行政管理工具。
0 g9 M: d, A0 y7 G; H5 I" V: P    在拟制过程中，“指示”要联系实际，有理论、有分析，使其兼具指导性和说服力，才能达到行文目的，正确发挥“指示”的作用。这就要求拟稿人必须具备较高的政策水平和理论水平，对所要布置的工作有真切的了解和科学的预见。正因为它的写作要求较高，难度也较大，因此一些行政机关的公文拟稿人明知行文内容和范围完全可以使用“指示”，为了避免写作上的尴尬或者减少工作难度而用其它文种替代，使“指示”这一文种受到“冷落”。殊不知这样做的结果是人为地取消了“指示”这一文种的功能作用。
. F9 ~* _* F! A3 m) a    我国现行行政公文的每一确定文种都是经过长期实践检验而被确定下来的，对其应用范围、写作特点和处理程序都有严格的要求，不能混淆或相互替代。文种的规范性是整个公文处理系统规范性的基础和具体体现，应当引起我们足够的重视。事实上，公文处理的规范性最终都要落实到对具体文种的应用上。因而，在应该使用“指示”的时候而不去使用或者误用其它文种，这不仅仅是一个错用文种的问题，而是自觉不自觉地削弱甚至破坏了国家行政机关公文处理的规范性和科学性，严重的还会贻误工作。
    为了正确使用“指示”这一文种，使“指示”充分发挥其功能、履行其职责，我们首先要从提高国家行政管理质量的高度来认识公文写作规范化的重要性，认真学习和贯彻《办法》，努力提高文秘人员的理论素养和识别、驾驭文种的能力，以高度的事业心和责任感正确选择和使用公文文种，做到应该使用“指示”的决不因其要求高、难度大而予以回避；其次，“指示”作为法定的行政公文文种，它所代表的是一种管理工具，并且已经超越了原词的本意，县级以上行政机关都可以是“指示”的法定作者；第三，严格区分“决定”、“通知”和“命令”等文种在功能、特点和使用范围上与“指示”的不同之处，使“指示”的功能不被“决定”、“通知”和“命令”所越位职代；第四，国家行政机关中负责审核、签发公文的领导应严格把关，指导文秘人员正确应用“指示”这一文种，保证公文的规范性、科学性。