社会的“三段管理”

   科学的管理不能是教条，必须运用到具体的工作任务中。当前我国社会管理包含协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七项基本任务。从事物发展的一般逻辑顺序来说，上述任务可分为三个层面：基础任务是对社会关系和个体行为的管理，这是社会管理的对象；直接任务是解决社会问题、化解社会矛盾和应对社会风险，即社会管理的内容；最终任务是维护社会公正和稳定，这也是评判社会管理工作成效的价值尺度。人们在实践中主要面对社会管理的直接任务，需要特定的工作理念和方法。本文要探讨的命题便是：社会管理究竟该怎么管？

    阶段一：源头治理

    这一阶段的重点是用刚性的制度保障私权益和约束公权力，目的是减少社会问题出现。

    从根本上讲，源头治理要求我们在发展中解决好民生、民主、民心问题。有效的市场与健康的社会理应是共生的，国家必须赋予公民以社会权，这是保持经济繁荣的前提。过去我们过分注重GDP，出现经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。当前各地都在推进以保障和改善民生为重点的社会建设，但也出现了投入厚此薄彼、政策缺乏稳定性等不良倾向。因此，有必要把民生建设纳入法制化轨道，建立长效机制，一方面避免出现“民生荒地”，另一方面防止搞成“民生政绩工程”。在资源有限的情况下，尤其要开动脑筋，针对民众最基本、最迫切的利益需求拿出管用的招。例如一些地区在征地过程中出现失地农民，这些人失去了稳定的收入来源，还可能挥霍一次性获得的征地补偿金。作为对策，不妨将安置房和现金折成面积较小的两套住房补偿给农民，一套自住一套出租，这样既保障其获得稳定的经营收入，又能避免过度消费。

    约束公权力重在建立保障决策公平正义的程序。美国政治学家亨廷顿通过对不同国家的比较研究认为，现代性和贫困都孕育着稳定，现代化过程却滋生动乱。一些国家之所以不稳定，并不是因为贫穷，而是想致富但方法不当。改革开放以来，地方政府的发展积极性被空前激发，但由于决策程序失当，经常“好心办坏事”。近年来我国典型社会安全事件的根源多是经济发展过程中的群体性利益冲突。相比之下，贫困地区的社会秩序反而更稳定。当前，民众的利益诉求已不再是有和无的问题，而是多与少的差异。因此，对事关群众切身利益的重大决策，既要“瞻前顾后”，又要“左顾右盼”，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，提高决策的前瞻性。最理想的决策方式是罗尔斯所说的“无知之幕”，把所有人放到一块幕布后面，每个人都不知道自己走出幕布后的角色，这样大家就会尽可能讨论出一个公平的政策，因为没有人知道不公平政策的受害者将是谁。换言之，善待别人就是善待可能的自己。

    阶段二：动态协调

    抓好源头治理可以在很大程度上减少社会问题，但无法解决所有问题。动态协调阶段强调通过灵活的措施了解民意和落实工作，目的是避免社会矛盾累积。

    一要构建利益诉求表达和矛盾纠纷排查机制，及时发现问题。理论研究表明，高效的管理必须符合两个条件：准确获取信息和有针对性地采取行动。社会矛盾不是一朝一夕形成的，而是从民意、忧虑到怨气再到怒火的累积过程。当前，基层社会尤其是农村社区存在“民意传递不上来，管理服务落实不下去”的困境，群众与干部之间出现信息和信任“断层”。因此，一方面要加强和改进信访制度，用群众工作统揽信访工作，把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，引导群众依法有序理性表达诉求。另一方面要积极创新工作机制，拓宽诉求表达渠道。如北京首创社区“网格化”管理，通过精细化手段将矛盾纠纷排查责任落实到人；海南在全省设立乡镇检察室，将法律监督的触角延伸到农村，使公权力嵌入基层社会网络；许多地方开展“领导接访、干部下访”活动，政府主动出击了解民意。

    二是在及时发现问题的基础上，应通过预警和调解机制化解矛盾，从而使社会处于动态平衡状态。管理学中有一个著名的“二八定律”，即系统中20%的部分往往导致80%的问题。可见，把有限的管理资源投入到问题集中的环节和领域，是提高效率的必由之路。根据这一原理，各级政府要准确界定所在地区社会管理中的热点和难点问题，加强对重点地段、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制。与此同时，要构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。夯实人民调解基础，建立健全区（县）、街道（乡镇）、社区（村）与楼门院（小组）四级纵向调解网络。最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素和减少不和谐因素，最大限度地化消极因素为积极因素。尤其要发挥民间能人、乡规民约、说服教育等的作用。

    阶段三：应急管理

    该阶段要求用突发事件应急管理的理念实现重心下移和主体外移，目的是防范社会风险集中爆发。

    与传统社会相比，我们正处在一个更为复杂、更具风险、且充满了不确定性的世界。加之我国工业化、城镇化高速推进，即便抓好源头治理和动态协调，仍然会发生一些突发事件，应急管理任务十分艰巨。因此，果断处置社会冲突与社会对抗是社会管理的题中之义。城乡基层人口密集、致灾因子多，是风险聚集的脆弱地带，如我国一些地区存在“城区郊区两重天”、“问题食品专供农村”等现象。可考虑通过体制机制创新将管理重心下移，实现政府社会管理和服务职能下沉。例如，浙江省在乡镇试点设立公共安全监督管理所，整合基层公安、司法、城管、工商等职能，并实现上级委托执法，取得了一定成效。

    同样关键的是主体外移。社会管理的特征是管理主体与客体高度统一，社会公众既是被管理者，又是管理者。换言之，社会管理主责在政府，主体是民众，因此一定要调动全社会的积极性实现“共治共享”。要加强应急知识和相关法规的全民宣传教育，将公共安全纳入国民教育体系。利用各种新闻媒体介绍普及应急知识，提高各级干部对突发事件的应对处置能力，提高全社会防灾救灾和应对危机的能力。

    总之，社会管理的三类直接任务决定了其管理方式的分阶段性。源头治理要保障私权益和约束公权力，用刚性的制度减少社会问题；动态协调旨在了解民意和落实工作，用灵活的措施化解社会矛盾；而应急管理主要通过重心下移和主体外移防范社会风险。三个阶段独特的工作理念和方法，共同回答了社会管理怎么管的命题。作者：胡颖廉 来源：学习时报