湖北省黄石市“警务改革”的探索与思考

  近年来，“创新社会管理”一词频频出现在高层视野中，“化解社会矛盾”、“破解社会难题”、“提高社会管理科学化水平”越来越受到各级政府的关注。
    胡锦涛总书记在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表重要讲话，强调要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。”
    在湖北省委、省政府的坚强领导下，黄石市从创新社会管理的大处着眼，从保障老百姓平安的小处着手，在“警务改革”方面闯出一条路子，堪称“警务改革”的黄石经验。
    黄石市围绕加强和创新社会管理，全面提高警务服务水平，大力推行以“减少管理层级、推动警力下沉，夯实基层基础、提高警务效能”为目标的警务改革与创新，创新公安体制和机制，激发了公安机关活力和创造力，提高了全市公安工作水平，保障了老百姓的平安，筑牢了和谐社会之基。
    于无声处见风雷，于细微处见真功。

    黄石“警务改革”的动因     
    黄石在全市推行警务改革，既是贯彻落实中央关于加强社会管理创新的指示精神，顺势而为、乘风而上，也是结合自身实际，主动而为之。
    改革前，黄石城区公安机关实行的是市局、分局、派出所三级管理体制，而且市局只管分局的“人和事”，“财和物”由区里管，体制不顺、机制不活、权责不统一的情况比较突出，由此导致黄石的公安工作面临诸多瓶颈性难题。
    一是管理层级过多，警力配置不合理。改革前，黄石市公安局实行的三级管理体制，有 6个公安分局，28个派出所，38个大队，87个科室，61个中队，共有机构220个。层级过多、机构重叠，1583名民警被分在市局和分局的220个科所队室中，机关警力、“非实战”警力占全市总警力的51.7%，警力配置不合理的情况十分严重，头重脚轻、基础薄弱，有人没事干、有事没人干的情况较为突出，真正能够沉入基层、深入一线干工作的民警寥寥无几。以原来的铁山分局为例，辖区人口不到6万、民警69人，但却设了4个机关科室、4个业务大队、3个派出所，全天候24小时需要民警值班的就有 5个地方，基本上只能维持运转，根本没有余力主动地去抓打击、抓防范、抓管理。
    二是基础工作滞后，治安控制力不强。改革前，全市公安基层基础工作严重滞后，由于警力配置不合理，基层警力严重不足。社区警务、阵地控制、实有人口管理、特种行业管理、重点人员管理等基础工作长期流于形式，失控漏管的现象比比皆是，公安工作呈现“打不胜打、防不胜防”的被动局面。全市刑事案件连年大幅攀升，破案率长期低位徘徊，特别是入室盗窃等侵财案件发得多，破得少，群众反映强烈，意见较大。
    三是保障体制不顺，警务保障不得力。改革前，黄石公安机关实行的是分级保障体制，市局机关的财、物、装备由市财政保障，分局则由各区财政保障，由于区级财政相对紧张，而且各区的情况大相径庭，导致出现两方面情况。一方面，分局警务保障乏力，如改革前，有个分局每年的经费支出需要908万元，但区财政每年直拨给该分局的经费只有366万元，每年经费缺口高达542万元。另一方面，同城同警不同酬，条件好的分局与条件差的分局相比，民警每人每年的收入要相差数千元，甚至上万元。
    四是民警机关习气较浓，群众满意率不高。在三级管理体制下，黄石全市公安机关的一线警力、可用警力严重不足，只能采用“坐堂办公”、“坐堂审案”、“等群众上门找警察”的模式开展工作，导致民警的机关习气浓，主动服务意识差，在服务群众方面做得不主动、不深入、不贴心，人民群众对公安机关的满意率始终在低位徘徊。
    五是队伍活力不足，民警心气不顺。受上述种种问题的影响，特别是“人浮于事，干多干少一个样”、“保障不力，同城同工不同酬”等问题的影响，黄石公安民警心气不顺、活力不足、士气不高，对公安的认同感、归宿感减弱，不愿干事、不想干事的民警大有人在，极个别民警甚至思想扭曲，走上歪门邪道。
    这些问题不解决，黄石公安机关难以进步、难以发展、难以赢得群众满意。为从根本上改革管理体制、创新警务机制，2010年6月，在市委、市政府的高度重视和统一部署下，黄石市正式启动了警务改革。
    黄石“警务改革”的主要做法   
    黄石“警务改革”的主要做法，总结起来就是“四改六创”。
    “四改”即改革警务工作体制。
    一是在管理层级方面，将三级改为两级。黄石将城区原来的 6个公安分局、28个派出所撤销，成立7个新的公安分局，其中有6个分局是在原来分局的基础上成立的，没有打破行政区划。因考虑到开发区分局地域广、发展快，将其一分为二，增设了黄金山分局。新分局实行局所合一，履行原分局和派出所的双重职能。
    二是在分局机构设置方面，将十余所队室改为四大警种。黄石改变过去市局有什么机构，分局就有什么对应机构，一个分局设10多个科所队室，分工过细，警力浪费的做法，按照警务工作“打防控管”四大主业，新分局仅设社区警务、治安巡防、刑事侦查和综合警务四大警种。四大警种既分工负责，又联勤联责。由此一来，不仅解放了警力，而且真正做到了因事设岗，去掉了机关化，强化了每个警务人员就是一个战斗岗位的警种意识，每一名民警都变成了一警多能的战斗员。
    三是在市局机关职能方面，将协调为主改为实战为主。按照“专业化、实战化”的原则，黄石将市局原18个主要从事指导、协调、督导的部门，调整为 6个综合部门和11个实战支队，并扩大支队的案件管辖范围，重大涉毒犯罪、涉赌犯罪、网络犯罪、经济犯罪、危害国家安全犯罪等案件由相关业务支队直接立案侦查，将支队打造成执法办法实体。比如，像治安、经侦支队，改革前下面都有对应的大队，实际上只是一个业务指导部门，警务改革使其失去了“拐杖”，并要求其必须办案、管事，由协调部门转变为作战实体。
    四是在警务保障方面，将分级保障改为统一保障。黄石改变过去“人由市局管、钱由区里发”的交织状态，将城区公安机关人、财、物各项警务资源上收市局，由市局统一管理、统一调配、破解了长期困扰一些分局的保障性难题，杜绝了“为钱办案、办案为钱”的现象，也解决了“同城同警不同酬”的问题。另外，这还打破了人员编制的界限，市局可以根据治安复杂程度，对各分局警力适时调整，提高警力配置的合理性、科学性，做到“警力跟着警情走”。
    “六创”即创新警务工作机制。
    一是创新建立常态社区警务机制。黄石大力做实社区警务，变“偶进社区”为“长驻社区”，打牢基层基础，推动警务前移。其一，在配置上做“加法”。在调配民警时，优先满足社区警务需要，使社区民警由“挂名”的108名增至“专职”的223名，全市城区157个社区，每个社区都有一个警务室、1—2名社区民警。其二，在负担上做“减法”。积极为社区民警减压，规定社区民警不办理刑事案件、不参加正常工作日的值班、不负责接处警，专司社区警务工作；同时规定社区民警原则上5年内不得调动，对扎根社区做出贡献的，优先解决职级待遇，促使社区民警安心社区工 作。其三，在协 作 上做“乘法”。推行社区民警兼任社区干部制度，让社区民警全面融入社区党务、政务和居民家务之中，整合社区方方面面资源做好警务工作，以实现社区警务的“倍增效应”。在此基础上，黄石警务改革还引导社区民警立足岗位积极创新，推行错时制、联勤制、“日访五户”、“五栋联防”等一大批特色工作法，真正贴近了群众、保护了群众、服务了群众。
    二是创新建立网格巡逻防控机制。黄石将全市城区划分为25个网格化治安巡控区，每个巡控区建一个治安岗亭、安排1—2辆巡逻车，配备261名专职巡防民警及953名协警，24小时囤警街头，边巡逻盘查，边接警出警。同时，黄石在巡逻警车上新装了GPS定位系统，巡逻车如果驶出巡区或者长时间不动，市局的监视器就会报警，这使黄石的治安防控由过去的“静态防控”变为“动态防控”。
    三是创新环城堵卡盘查机制。一直以来，黄石都在设想建立环城封锁圈，但由于专职警力的缺乏，这个设想一直都是空中楼阁。近年来的警务改革，终于让设想变成了现实。黄石专门成立了一个直属分局来负责环城封锁圈的工作，下设6个大队负责24小时堵卡。同时，黄石还运用信息化手段，将治安服务站周边的视频信号接入直属分局，嫌疑车辆一旦经过治安服务站周边路口，站内的车辆自动识别系统就会报警，堵卡民警立即就可拦截。
    四是创新精准侦查打击机制。警务改革过程中，黄石在市局和每个分局各组建了一支专职情报分析、研判队伍，配备3—5人，在局直各部门落实1—2名兼职情报员，依托警综平台、“大情报”系统等，全面建立“每日研判、每周会商、每月分析”的情报导侦机制，使侦查打击工作由原来的“人海战”向“信息战”转变。
    五是创新便捷为民服务机制。黄石为了建立方便为民服务的警务服务机制，在各分局统一设置服务大厅，“一站式”集中办理户籍、行政许可等业务。同时，黄石还将大量服务事项前移至社区警务室办理，并广泛推行预约服务、延时服务、上门服务、代办服务、推行“夜间办证中心”、“流动办证中心”、“假日办证中心”等，开通微博、QQ群、警民连心桥等，利用信息化手段拓展服务渠道，最大限度方便群众办事。
    六是创新全警绩效考核机制。黄石从上至下，层层建立了全警绩效考核机制，分警种每月对各单位和全体民警进行一次考核，由市局统一排名通报，并与评先评优、晋职晋衔挂钩。对连续 4个月排名警种后三名的，给予黄牌警告；一年内两次黄牌警告的，公务员考核直接评为不称职；两年公务员考核不称职的，依法依规予以辞退。
    黄石“警务改革”的主要特征  
    黄石“警务改革”的主要特征，总结起来就是“扁平高效”，具体说来，主要体现在以下“六化”。
    一是扁平化。黄石的“警务改革”，在体制上，变三级为两级，这体现了扁平化；在保障上，变分级保障为一级保障，这也体现了扁平化；在机制上，黄石减少中间环节，尤其是推行了扁平化的指挥调度机制，实行一级调警、点对点调警，这更体现了扁平化。
    二是前沿化。黄石的“警务改革”，通过三级变两级，推行社区警务、网格巡控、环城堵卡等机制，切实将重心转向基层，将警力压到一线，将社区警务室搬到群众家门口，将巡逻车固定在街头，变老百姓“有困难找警察”为“有困难警察就在身边”，真正将警务推到了公安工作最前沿、最基础、最源头的地方，推到了老百姓的心里。
    三是实战化。黄石的“警务改革”，立足实战、着眼实战，在模块设计上体现了很强的实战性。比如，在部门职能的定位上，黄石最大限度削弱机关化，不仅将市局各个业务支队直接定位为实战部门，要求他们直接办案、管事，而且对分局一级，撤销了其所有机关，将其整合成综合警务警种，叫警种而不叫科室，所体现和传递的正是实战理念。同时，黄石要求每个干部要有自己的责任田，社区警务大队长要兼社区民警，治安巡防大队长要参加巡逻，刑侦大队长要直接办案，其所体现的也是实战理念，以确保全警参与实战。
    四是高效化。黄石的“警务改革”，最直接的目的是为了提高警务效能，无论是扁平化的模块设计、前沿化的警务布局，还是实战化的功能定位，其目的都是为了提升打击效能、防控效能、服务效能。并且，为了提高效能，黄石对警务系统重新定岗定编、定人定责，全面推行全警考核、倒查问责制度，明确分工，责任到人，彻底打破了“铁饭碗”、“大锅饭”，改变了“干与不干一个样、干好干坏一个样”的不良现象。
    五是亲民化。黄石的“警务改革”，其最根本的目的是要确保人民群众安居乐业，提升人民群众的安全感和满意度。因此，黄石的“警务改革”，在制度设计上，处处体现人民警察为人民的宗旨。比如，黄石大力推行社区警务机制，就是要让民警最大限度地贴近群众，全心全意为人民服务，建立与人民群众的血肉联系。在各分局设立“一站式”办证大厅，要求民警主动开展代办服务、延时服务、上门服务，也是为了不让群众多跑一趟、多花一分钱、多操一份心。
    六是人本化。黄石的“警务改革”，走的是以人为本、理念引领的路子，把人的因素，把理念更新，把作风转变置于警务改革的首要位置来抓。黄石在做出推行“警务改革”的决定之后，迅速进行了深层动员和思想教育，通过编印警务改革宣传手册、层层召开动员会、市局领导深入各单位广泛宣讲、举办警务改革研讨会等形式，向民警讲清、讲透为什么改革、怎么样改革以及如何适应改革，持续掀起“头脑风暴”，促使全体民警更新观念、转变作风，为改革奠定了坚实的思想基础。
    黄石“警务改革”的实践成效   
    黄石“警务改革”自推行以来，尽管在一些细节问题上还需要磨合完善，但总的来说，已经步入良性运行轨道，给全市的警务工作带来了七个方面的成效。
  

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    路漫漫其修远兮，再奋蹄。
    （中央党校学习时报社地方发展与和谐社会构建调研组汪彦 石小路 执笔人：石小路）