应整合网络信息的政府监管主体

  互联网是当代先进生产力的标志，是信息技术革命的产物，是融网络技术、信息平台、传播媒介、新兴产业、社会形态等多重属性于一身的具有聚合性、复杂性、开放性等特点的信息系统，不能简单割裂管理。简单将传统部门的管理职能向网络领域延伸，管理网络领域的新事物，必然重现“横向多头、纵向分段”的传统格局的弊端。更重要的是，传统管理部门的管理对象是具体的、单一的，而互联网的特性使管理对象交织融合，造成你中有我、我中有你的现象。

    自从 1994年接入国际互联网后，为防止境外网上有害信息的渗透，我国政府按照“法律规范、行政监管、技术保障、行业自律”的基本原则，建立了部门分工负责、齐抓共管的行政管理体制，明确规定多个政府部门作为监管主体对网络信息服务进行监督管理。
    实际上，中国这种网络信息服务监管体制确立的思路是将行政部门的职权延伸到网络领域，形成了现行统筹协调、分工负责的管理格局。由多个政府部门各自负责、相互配合、齐抓共管的监管主体格局，可以发挥各个部门的优势，形成监管合力的效果。但随着网络信息服务业的迅猛发展，体制设计与网络信息管理实践之间的矛盾越来越突出，不协调不适应不科学之处日益明显，在一定程度上制约了网络信息的科学有效监管。以开办新闻老秘网为例，要正常开展互联网新闻老秘网业务，就必须办理新闻信息服务许可、出版许可、视听节目许可、ICP经营许可等多项许可，手续繁琐。再以网络游戏为例，新闻出版部门认为其属于游戏出版物，文化部门认为其属于文化娱乐，产业部门认为其属于软件产业，部门之间管理权限争议不断。
    互联网是当代先进生产力的标志，是信息技术革命的产物，是融网络技术、信息平台、传播媒介、新兴产业、社会形态等多重属性于一身的具有聚合性、复杂性、开放性等特点的信息系统，不能简单割裂管理。简单将传统部门的管理职能向网络领域延伸，管理网络领域的新事物，必然重现“横向多头、纵向分段”的传统格局的弊端。更重要的是，传统管理部门的管理对象是具体的、单一的，而互联网的特性使管理对象交织融合，造成你中有我、我中有你的现象。目前的管理分工既依信息类别又依表现形式、既按应用服务又按载体形态划分职责，也就必然造成“平面分割管理”、“立体交叉管理”的管理格局，自然导致“有利就管、无利不管”、“谁都可以管、谁都可不管”等现象。网络本身具有跨领域、跨部门、跨地域特性，对互联网的发展和管理已超出单个部门或领域、地域的界限，仅靠单个部门各自为战、独立开展工作，已无法有效履行监管职责。对此，目前建立了齐抓共管的网络管理协调工作机制，但是，该协调机制的效果也不尽如人意。
    因此，现行网络信息服务行政管理体制以及与此对应的多个部门监管主体格局已不能适应网络信息服务发展的现状和趋势，需要对其重新整合。笔者认为，应该以“三网融合”政策为契机，构建新的网络信息服务行政管理体制，整合政府监管主体格局。
    当前，国务院积极推进电信网、广播电视网和互联网“三网融合”的政策，中国已经建立了全国范围内的电信网络和广播电视网络，它们所提供的服务成为人们日常生活中的重要部分。随着信息科技的飞速发展，电信网、广播电视网、互联网正通过各种方式相互渗透和融合。从广义角度看，前述三网融合或三网合一可以包括上述三个网络的技术融合、业务融合、行业融合、终端融合、传输网络融合，进而推进政府管理的融合。
    从用户需求的角度考虑，三网融合将为人们带来更丰富便捷的信息化服务。随着信息时代的到来，人们的生活方式和工作方式有着巨大的变化，用户的需求已逐步从单一种类的服务向文字、数据、图形、图像、视频等多媒体方向发展。三网融合可使用户通过单一的终端或接入方式使用电话、电视以及互联网业务，从而带来诸多便利。
    从网络发展的角度考虑，三网融合将使网络的建设得以优化，资源的利用率得以提高。网络是用来为业务服务的，传统的网络只是为特定业务设计的，但这种格局随着技术发展而被改变。近年来，由于计算机的广泛普及和应用，数据业务增长迅猛，网络的业务构成发生了根本性的变化，已由原先的语音业务为主向数据业务为中心的方向过渡。电信企业纷纷致力于语音数据的融合和推出基于IP的话音服务，数据网络与话音网络相融合的趋势已越来越明显。与此同时，广播电视部门也积极筹划开展基于IP的增值服务。
    从行业发展的角度考虑，国务院“三网融合”政策的出台，使得电信网、广播电视网、互联网在为人们提供多元化服务的同时，也为各个行业赢得了发展空间。电信网、广播电视网、互联网三大行业均在寻求新的业务增长点，电信运营商希望提供信息服务以及视频点播等业务，有线电视运营商也希望提供电信业务以及互联网服务。引入三网融合，将打破中国电信行业和广播电视行业之间的垄断格局，良性的竞争环境将使各行业更着力于为用户提供完善的服务。业务融合已经不只是技术问题，而涉及行业政策、管理体制等多方面。与此相对应，原有的一些政策、行政管理体制和政府部门监管主体做出相应调整已具备了政策基础，在这种条件下，重新整合中国网络信息政府监管主体已成为可能。
    在如何整合网络信息政府部门监管主体这一问题上，不同部门有不同的设想。电信部门主张将广播电视网整体划入电信网络，以“大电信”取代现有的广播电视、“小电信”和互联网，统一由电信部门监管。也有部门主张在电信、广播电视部门之外，单设一部门或指定某部门负责网络信息监管工作。
    关于“大电信”主张的监管主体格局设想，实际上是照搬美国等西方国家的管理模式和政府监管主体格局。其出发点或基础主要是由于技术性能接近，将电信网和广播电视网划入一个网络体系，由联邦通信委员会监管。不过，其信息内容监管主体既有联邦通信委员会，也有其他监管主体，如情报部门、警方、国土安全部、商务部下属的“互联网域名与地址管理公司”，都可以作为监管主体对网络信息进行监管。这一监管方式显然不适合中国国情。
    至于单设主管网络信息工作政府部门的设想，在精简机构的趋势下很可能只是镜中花、水中月。该思路实际上是不管三网如何融合，在政府监管主体方面，按照统分结合、相对集中、职责明确、权责一致的要求，在中央政府统一领导下，将目前分散在多个部门的网络管理职责相对集中，形成“三套马车”为主的监管格局，明确三个政府部门分别主管网络信息内容、网络行业发展、打击网络违法犯罪工作。按照这一构想，就是在中央政府指定电信、广播电视部门之外的某个部门作为国家网络信息服务主管部门，主管网络信息内容；国家电信主管部门负责网络行业发展；公安部负责网络安全监管，依法打击网络违法犯罪活动。其实，这种监管主体格局是按照内容与网络分开的原则整合的，虽在现有基础上前进了一步，但仍留有隐患，很难从根本上解决问题。公安部门负责打击违法犯罪活动，无论是网上还是网下，都是其义不容辞的职责，无需赘述。而网络信息的政府监管，信息内容与网络接入服务不是截然分开的，离开了网络，信息服务是无本之木。也就是说，网络信息服务者不通过网络就无法提供网络信息服务。因此，网络信息内容的监管要紧紧与网络接入服务的监管结合在一起，否则，网络信息的监管效能将会大打折扣。目前的网络信息监管也基本上是这一状况，只不过是网络信息内容的监管由多个政府部门相对集中在一个政府部门，网络接入的监管仍漂移在另一个独立的政府部门。这种思路遇到监管方式的适用和措施的执行，还是会转回到现有的拉扯轨道：网络信息内容主管部门需要对非法信息服务提供者进行信息内容屏蔽、中断网络接入、关闭老秘网等监管手段，仍需通过电信主管部门向网络服务机构下达执行指令。
    上述两种设想与网络信息发展和监管的实际仍然存在太多的不适应。我们应该站在更高的层面，着眼于长远，从根本上解决这一顽疾。笔者认为，既然整合的条件基本具备，我们可以按照高效、统一的行政管理原则，设想中国网络信息的政府监管体制：其他网络信息内容主管部门全部退出政府监管体系，将电信部门与广播电视部门合二为一，新组建一个负责网络信息内容监管的政府主管部门，我们姑且称之为广播电视电信部，作为网络信息服务政府主管部门的监管主体，主要负责广播电视、网络信息和网络运营的监管工作。这既符合网络信息的监管实际，也顺应了三网融合带来的信息网络发展的趋势，符合机构改革的大部建制趋势，也可以减少监管中的推诿扯皮现象，真正做到责权统一，提高行政效率。作者：戴建华 来源：学习时报