叶黔达：必须树立和强化依法行文意识

1997年9月，党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略；1999年3月九届全国人大二次会议将其载入了宪法。作为依法治国的重要组成部分、依法治国的关键和核心，依法行政提到了重要议事日程上，1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，而2002年11月党的十六大更进一步强调要“推进依法行政”。党的十七大又一次强调，“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”作为实施领导和管理、依法行政重要工具的公文，必须坚持依法行文，这当然成了题中应有之义。可是实际上，多年来，公文违法行文的现象普遍存在，却也是不争的事实。

第一，行文主体不合法。一切机关单位，都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，按规定的职能、职权行文。可是，有的机关单位却有意无意地越权、越位、错位行文。比如，个别行政机关执法、职能机关以内设机构的名义对外行政策性规定的文件；有的没有行政审批权、处罚权的地方行政机关甚至极个别基层党的机关对外行规定行政审批权、处罚权的文件；有的党政机关允许、默许营利性企事业单位、机构用机关名义行文强制推行某些商业行为，如推销图书、光碟、纪念品、招待用烟用酒等等；至于少数企事业单位用不具备法人地位的机构名义签署经济合同，以致使之成为无效合同，酿致经济纠纷，给单位带来不小损失的事件，则是频频曝光于世。
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第二，行文文种不合法。准确、恰当地选择文种，最主要的依据，就是要依法选用文种。党内法规《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）、行政法规《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）分别对党内法定公文、国家行政机关法定公文的文种使用范围，作了系统、明确的规定；《宪法》、《组织法》以及有关法律、法规、规章，也分别对诸如命令（令）、议案、公告等等文种的使用范围，作出了更为明确、具体的规定。可是，不少机关单位却不依法选定文种。最为突出的问题，一是滥用公告，损害了公告的法定权威性和严肃性；二是请示、报告不分，误将请求上级批准的请示用为了报告、请示报告等文种；三是向平行的、不想隶属机关请求批准或者答复审批事项，本应该用“函”（请求批准函或者审批函）行文，却违背了正常的行文关系，误用了请示或者报告，这种在各级各类党政机关企事业单位普遍存在的违法行文问题，反而大行其道，被认为是天经地义的正常现象，这种折射出官本位、权本位的封建的、落后的“人治”传统行政理念，如今还有这样大的市场，真正使人感到莫名的忧虑。
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第三，行文程序不合法。如今，法律、法规等法规性文件和规章的制发程序，应该是比较规范的了。而规范性文件（行政机关制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，对不特定对象发布的、具有普遍约束力并可以反复适用的文件）、一般文件的行文程序，却还常有违法现象。一是按照国家法规部门的规定，规范性文件在出台前要分别通过公开征求意见、专家咨询、举行听证会、由本机关法规机构进行合法性审查、上报上级法制部门前置审查等等程序，以确保行文的合法性、准确性。可是，有的行政机关却往往无视这些规定，仅凭“长官意志”签发即发布了，以致规范性文件出台后难于执行。二是一般性文件，不经机关单位办公室审核，不履行规定程序，不与责权利相关的其他机关单位协调协商取得共识就随意行文的现象，更不在少数。有的决策性文件，在制定程序上仅凭一两次会议或领导一个指示，未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文。三是违反行文规则，有的政府职能部门向下一级政府正式行指挥、部署性公文；有的部门内设机构对外制发政策性和规定性文件；有的不按规定随意联合行文，影响到行文机关的形象和权威等等。四是按照政府信息公开制度的规定，凡涉及公众权益的各类文件，都应该向公众、向社会公开，可是不少机关单位至今还把类似文件作为内部掌握的“内部文件”，不予公布，无视公众的知情权、参政议政权。
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第四，行文内容不合法。这是违法行文最为突出的问题。

一是或者违反上位法律、法规、规章规定，或者规避法律、法规，或者缺乏法律、法规、规章依据，擅自违法行文设定行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施。有的地方视国家法律于不顾，“土法”扰民，行文布置“三乱”（乱摊派、乱罚款、乱收费）的行为非但没治理好，反而变本加厉，又行文增添了乱检查、乱集资、乱评比、乱研讨、乱达标、乱服务、乱赞助等事项。《河北省公路路政管理规定》规定“车辆对公路造成损失的，本文由老秘网推荐，县级以上交通行政管理部门可以暂扣车辆、暂时保存驾驶证件”，这明显与道路交通安全法的有关规定是抵触的。今年4月福建省平和县政府办公室《关于加大执法力度严格控制初中辍学的通知》明确规定：乡镇、村和教育、劳动、工商、公安、民政、土地等部门对未取得初中毕业证书的青少年不得开具劳务证明，不给予办理劳务证、结婚证、驾驶证等。没有初中毕业证就不给办结婚证，这份文件被群众戏称为荒唐的“红头文件”，施行不到一个月终被制止。江苏省海门市2004年就有6个乡镇先后出台10件“红头文件”，越权设定土地出让价、违法设定行政处罚、行政许可和行政收费，事后被上级发现，才得以废止和修订。有的地方组织人事部门或者机关单位，违背《宪法》、《组织法》、《选举法》规定，行文擅自对应该经过人民代表大会选举决定的行政领导人或者需经选民选举的人民代表予以任免，而根本无视人民代表大会的权力和公民的意愿。根据法制部门对2003年到2005年上半年全国31个省级人民政府收到的报送备案的规范性文件的审查，发现9745份文件中，存在违反上位法规的即有623件。而机关单位的一般性文件中，违法违规问题，就更多了。
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二是有的执法、职能机关因为既要服从于本级政府，又要听命于上级主管部门，导致公文政出多门，内容互相矛盾、互相抵触。甚至现行法规都还存在着“法规冲突，规定打架”的现象。无利的事情“缺位”不去干，有利可图的事情，“越位”、“错位”行文争着干。文件中“政府权力部门化和部门权力利益化”的倾向较为明显。有的部门为了争取部门利益，往往不遗余力地扩张自己的权力越权行文。

三是有的职能部门违反公平、公正的原则，利用行业管理的职权，行文规定在经济领域强行垄断非垄断行业，阻碍市场统一，损害了政府机关的形象，直接损害了社会公众和组织的合法权益。比如九江市政府办公厅以“集中经营，规范管理”为名，发“纪要”规定仔猪交易市场由某某个人垄断经营，对原7处仔猪场所强行迁、关、闭,其他任何单位和个人如果开办仔猪交易这一行业都是违法，市工商局都拒绝办理工商执照。这既堵塞了农民养猪致富之路，又造成养猪行业严重萎缩，影响到群众生活，也毁掉了政府在人们心中的形象。湖北省汉川市政府办公室2006年发出一纸“红头文件”——为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙（神）系列酒。类似规定统一接待用酒用烟的文件，不少地方都出现过。河南省沁阳市为了吸引投资，3年间连续出台了5个“红头文件”，规定投资5000万元以上或符合其他条件的外地客商，可享受一系列优厚待遇，诸如在本地开车违法不罚款、娱乐场所消费不受查、子女就学不审核等12项。这些引资优惠被当地人称为“超国民待遇”，显然违规，以致最终被国务院法制办予以纠正。有的地方政府在城市建设中，不顾群众切身利益，为保护开发商顺利开发，违法行文对居民实施强拆，这种做法引起群众极大反感和不满。至于2003年湖南嘉禾县在为新建商业网点珠泉商贸城时，为强制拆迁而由县政府办公室发文作出“四包”、“两停”的规定，造成极为恶劣影响一事，则是给类似违法行文敲响了警钟。

四是有的农村基层领导机关，脱离群众，不结合实际，在发展农业生产、建设新农村、拆并乡镇、建设小集镇、推进城乡一体化建设等等重大工作项目时，不作调查研究，不了解实情，发文件“一刀切”，不是“瞎说”，就是“乱说”，说的不是“空话”，就是“笑话”，胡乱指挥，误导农业生产，给集体、农民造成了不小的经济损失，也损害了基层政府的形象和威信。
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) z/ V# _  l7 W+ W9 a; m五是有的时过境迁的“暂行规定”、“暂行条例”还在大行其道。如1960年卫生部、劳动部等联合制定的《防暑降温措施暂行条例》，目前仍在执行；《城乡个体工商户管理暂行条例》已“暂行”了19年；《旅行社质量保证金暂行规定》也已“暂行”了12年；工商部门许多关于治理“投机倒把”的规章至今仍然在“暂行”之中。类似的过时的规定，还在方方面面影响着人们的生活。如今年1月7日，8岁男童冰冰在江西景德镇市昌河生活小区命丧火车车轮下。按照1979年的国务院制定的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》，只能提供“救济费”最多150元，同时出于“人道主义”，可以给予1万元的生活救助费。同样是根据这项规定，33岁的重庆人邓凤在被列车撞死后，家属得到的答复是“给予死者火化费或安葬费150元，并一次性给予困难补助费150元，共计300元整。”这种处理，简直令人哭笑不得。据济南市法制办今年3月的调查，目前仍在生效的“暂行”时间超过10年的全国性暂行行政法规和部门规章超过40部，而地方性法规和地方政府规章、规范性文件、一般文件，脱离实际的类似问题，就更多了。
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公文制发中的上述违法现象，已经或多或少地侵犯了人民群众的合法权益，影响到公文的权威性和执行承办效力，影响到各级各类机关单位领导管理工作的顺利运行，影响到党和国家方针政策、决策的贯彻落实，影响到公文的公信力乃至党和政府的公信力。对这些负面影响，我们决不可掉以轻心。这些违法行政、违法行文的问题，已经到了非整治不可的地步了。

. {8 f5 P6 b7 w0 ?; G+ q' _# Z出现上述违法行文问题的原因是多方面的。最主要的，是某些行文主体，即参与公文起草、审核、签发的有关人员特别是某些领导干部的观念严重滞后，不少人的办文思想，还是计划经济体制下的旧观念，与依法行政、依法行文的要求不相适应。正如邓小平同志所指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，本文由老秘网推荐，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”正是由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政、依法行文的实现。比如，“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾的“人治观念”；某些领导干部习惯于超越法律之上，总认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律规定的“官本位”、“治民不治官的观念”；把法律仅仅视为一种治人的工具，对自己有利时就用法，对自己不利时就不执法的“权利至上”的“法律工具主义观念”等等。这些都严重阻碍了依法行政、依法行文理念的构建和依法行政、依法行文方略的推行。
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. I" I, I0 u' }2 x9 J& X1 k3 Q+ G其次，是受错误的利益观所驱使。一些有职有权的发文机关单位，行文时不是完全站在正确的群众观、政绩观的立场考虑问题，而是多少考虑到部门、单位的小团体利益甚至于个人的利益，不是坚持以人为本，关注民生，尊重民意，反映民情，代表民利，为民服务，与民方便，而是采取“公私兼顾”的原则，在涉及公众利益的文件中，巧妙地塞进一些“私货”，让一己私利搭搭“公共政策”、“公共决策”的“顺风车”，甚至干一些“挂羊头卖狗肉”的勾当。在这种情况下，制发公文就必然会出现有法不依、执法不严、违法不究的违法违规现象。
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5 h- S( [) i) z. ~  P/ u$ r; v第三，公文办文领域还存在不少法律空白点，还存在无法可依的盲区。应该看到，尽管公文是实施领导和管理、依法行政的重要工具，但是公文领域的立法工作，显然落后于其他行政立法工作，与其特殊的地位、性质是不相适应的。一是我们虽然有了法规性指导文件《条例》、《办法》，但其中有的规定从观念到操作层面都有些过时之处；有的规定从中央机关、高层领导机关的实际情况考虑得多，而从基层机关的办文实际考虑得少，比如基层机关单位根本没法按照国务院办公厅、省市政府办公厅的主题词表来标注主题词，这就使得主题词的标注，多少有些流于形式；有的规定已经不大适应形势发展需要，尤其是利用计算机网络进行公文处理工作的需要。二是现行办文规定、规范政出多门，甚至互相矛盾，有的公文法规与其他法律法规有抵触之处，让基层机关单位无所适从。比如党政合署办公的乡镇党委政府办公室、两块牌子一套机构的党校、行政学院办公室，要分别应对党委、政府办文的不同要求，都决非易事。三是企事业单位的办文工作几乎是无法可依，如果比照党政机关的规定来办文吗，又有些不合实际。因此，急需出台一部各级各类机关单位普遍适用的公文处理法规，以便使大家都有法可依。

第四，参与办文工作的人员，尤其是指挥各级机关单位办文工作的有关领导，对公文法规、规定还不大了解、熟悉，这也影响到依法行文的顺利施行。公务员和干部队伍的轮岗、升迁，为数不少的专业技术人员走上行政领导岗位，这种客观情况使得一些领导干部和管理人员、办公室人员，对办文工作不太“入行”，对公文法规、规范不尽了解。而当前的干部培训教育中，通常又没法对各级机关单位主要领导、对较高级别的领导，开设公文处理规范这一课。这就造成办文工作中外行指挥内行的情况。本应是所有办文人员都服从公文法规、办文规范，而事实上有时却是法规、规范“服从”领导的“长官意志”，结果导致了违法违规行文的情况。这也是各级机关单位办公室在办文中，颇感头疼的事。
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6 N  i) S6 v, @从当前办文工作实际出发，树立和强化依法行文意识，坚持依法行文，已经是确保依法治国、依法行政治国方略得以顺利施行的、刻不容缓的课题了。为此，我们必须从以下几方面来强化依法行文。

首先，要清醒地认识到，增强法治观念是依法行文的保证。依法行文的关键，是要增强机关单位办文人员的法律意识、法治观念，尤其是相关领导的法律意识、法治观念。要学法、知法、懂法、守法。在办文中树立法治观念，一要增强职责法定的观念，树立起法律支配权力的观念，纠正权力支配法律、法大于权、以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法的错误思想，行文公布政策、告知决策、部署工作、行使职权，都要按照法律规定的条件、方式、程序、时限进行，不能越权、滥用职权行文和违反法定程序行文。二要增强权责一致的观念，牢记没有不承担责任的职权，行文要体现对党和国家负责与对群众负责的一致性。三要进一步增强诚信观念，领导机关、领导部门通过公文出台政策、决策时，要重信守诺，克服过去那种政出多门、朝令夕改的弊端，保持政策相对稳定性，增强公文在公众中的公信力。四要在办文中体现执法为民，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，关注民生，注重保护相对人的合法权益。作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党，必须把保护人民的权利作为公文行文和一切工作的根本出发点和归宿。
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6 J$ l0 v/ @' M围绕增强法治观念，还要与时俱进，摈弃过时的、陈旧的、落后的办文观念，必须革除一切与依法行文的要求不相适应的旧观念，树立起一系列现代的、先进的、科学的办文理念。诸如树立新的公文环境观、树立公文写作系统观、树立新的公文写作群体意识观、树立现代文风观、树立公文语言“草根”观、树立公文语言和谐观、树立公文信息经济观、强化公文规范观、树立新的公文效益观、树立公文接受心理观等等。只有这样，才能真正提高依法行文水平，提高办文质量。

第二，要努力做到行文主体、程序、文种、内容甚至于格式都合法。依法行文要落脚于这些具体内容和形式上，才算落到了实处。
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——行文主体要合法。依法行文，首先要求行文主体的领导管理职权由法律确定，越权行文无效。所有机关单位，必须在法律规定的职权范围内行文。非经法律授权，行政机关不能行文行使某项职权；非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行文行使行政执法权；机关内设机构，不得对外行政策性、规定性文件。不具备法人地位的单位组织，不能越权行文。要维护党政机关的权威性，不能滥用机关名义“越位”、“错位”行文。要廓清执法、职能机关的执法、职能权限，切实减少行政机关在执法活动中、在行文中执法、职能岗位职责不明、行使行政权力“上侵” 、“下夺” 、“左挤” 、“右占” ，揽功诿过、互相扯皮等现象。

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3 S! g* j4 Y1 A: F2 Z/ Q! o（本文作者系中共四川省委党校〔四川行政学院〕教授、四川行政学院原秘书长、中国公文写作研究会顾问、四川省秘书学会会长兼公文专业委员会主任。）