内容提要：我国的地方行政体制改革在过去的实践中有了很大的突破和创新，并取得了一些成效和经验。此次改革历时长、涉及面广、力度大，权力下放，部门合小成大，政府职能不断优化，各地的创新层出不穷。当前地方行政体制改革的主要做法包括：省直管县、乡财县管、扩权强镇、“大部制”改革、“行政三分制”改革等。但目前改革依然面临着不少问题，改革的阻力还很大。在未来的改革中，必须明确改革的主导者，将改革纳入法治化轨道，规范改革的程序，合理配置权力，以职能定机构。
关键词：行政体制改革 特点 问题 综述
行政体制改革是适应并推进我国经济进步和社会发展的必由之路。我国经历了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年五次大的行政体制改革，目前新一轮行政体制改革正在进行当中。地方行政体制改革在过去的实践中有了很大的突破和创新，并取得了一些成效和经验。对当前各地行政体制改革的主要做法进行梳理，总结改革的特点和经验，找出改革中可能存在的问题，十分有必要。这将有利于判断未来中国行政体制改革的整体走向，促进改革的成功。
一、当前地方行政体制改革的主要做法
（一）扩权强县、省直管县
根据有关部门的统计，截至2008年秋，我国有24个省份对818个县（县级市）陆续进行了财政体制“省直管县”的改革试点，约占全国县（县级市）总数的40.8%。也还有8个省份选择了219个县进行“扩权强县”和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点，并有继续扩大和纵深推进的趋势。
从“省直管县”改革类型来看，主要有五种模式：其一，以北京等直辖市以及海南省为代表的行政管理模式，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节。其二，以浙江省为代表的全面放权模式，即将除了法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，原则上都下放给县级政府，以进一步加强县（市）政府的社会管理和公共服务职能。其三，以河南省为代表的补助资金管理模式，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理。其四，以山东省为代表的区别对待模式，即针对省内不同县级地区的情况，采取不同的“扩权强县”政策。[1] 其五，以湖南省为代表的撤县建市模式，即在不增加新的地级市的前提下，通过合并县镇，增设副地级市的方式实现“省直管县”。这是全国唯一的“一步到位”模式，直接推进县级财政和行政上的“双直管”——行政上的“省直管县”则直接通过新的区划调整来实现。
当前部分省市推行的“省直管县”模式有利于提高行政效率和社会效益。同时，从节约行政成本和有利于服务公众的角度考虑，地方政府权力配置要向基层政府倾斜，能够由基层政府承担的职责，原则上由基层政府承担。“扩权强县”有利于调动和发挥县级政府的积极性，促进县域经济社会发展，推进城乡一体化进程。
（二）乡财县管、扩权强镇
1.乡财县管。乡财县管，是以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式。截至2008年底，全国已有29个省份约23000个乡镇实行了乡财县管改革试点。“乡财县管”规范了乡镇财政支出管理，提高了县乡财政管理水平。有利于减轻农民负担，巩固农村税费改革的成果；有利于缓解乡镇财政困难，推动乡镇政府职能的转变。
2.扩权强镇。类似于“扩权强县”，“扩权强镇”是将部分县级经济社会管理权限以委托、授权形式下放到具备一定人口规模和经济实力的乡镇，提高其公共管理和公共服务的能力。早在2006年10月中旬重庆市就出台了《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》。2010年4月1日，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），决定在全国13个省的25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作。试点的内容主要有三项：一是加快推进体制创新；二是继续下放经济社会管理权限；三是创新机构编制管理。
（三）地方政府“大部制”改革
“大部制”是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式，也是我国行政体制改革的必然选择。自从2008年国务院层面的大部制改革实施以来，全国各地的大部制改革就如火如荼地开展起来。当前各地开展大部制改革主要有如下一些特点：
1.大幅度精简机构。改革后，各省（区、市）政府厅局级机构得到不同程度的精简，全国共减少厅局级机构80多个，其中，吉林、天津、北京均减少7个左右。例如，2009年北京政府机构改革后，调整优化了19个部门，共减少议事协调机构和临时机构27个，精简比例达32.5%。
2.“大部门、大厅局”亮相。机构改革后，由于不少部门经过合并重组，一些“大部门”、“大厅局”纷纷亮相。例如，重庆将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门整合，成立新的市农委，统筹管理“三农”工作。海南省设立了文化广电出版体育厅，加强了四个相近领域的协调管理。
3.凸显本地特色。各地大部制改革过程中均有不少创新，例如，目前全国范围内仅海南省设置了旅游发展委员会，辽宁机构改革严禁“条条干预”，上级业务部门不得要求市县政府设立业务对口机构，严禁干预市县政府机构改革和下级部门机构编制事项。
（四）“行政三分制”改革
行政三分的概念是由深圳大学教授马敬仁首先提出来的。所谓的行政三分，就是“将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。[2]
2009年5月，深圳综合配套改革总体方案获国务院批准，“行政三分制”依然是主导思想。改革后，深圳市政府机构统称为工作部门，根据部门职能定位作出区分：“委”是主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门；“局”是主要承担执行和监管职能的机构；“办”是主要协助市长办理专门事项、不具有独立行使管理职能的机构。委、局对市政府负责，委对局的重大政策、重要事项进行统筹协调，对执行情况实行监督和综合指导，局对委进行政策反馈和建议。一部分主要承担执行和监管职能的局，由主要承担制定政策、规划、标准等职能的委归口联系。
（五）开发区、综合新区行政体制改革
开发区和综合新区管理体制是行政管理体制的重要组成部分。从2005年国务院批复上海浦东新区开启“综改”试验大幕以来，陆续在全国批复了7个综改区，而各地的各类开放区更是不胜枚举。当前开发区（综合新区）行政管理体制面临许多新情况新问题，迫切需要通过改革和创新探索未来发展之路。
目前开发区（综合新区）改革的主要方面是机构改革，例如，在浦东新一轮区级机构改革中，围绕作为国际金融中心的战略定位，新组建了金融服务局。南汇划入后，新浦东的农田和农民都增加了，“三农”问题更加突出，因此将农委单独列了出来；在天津滨海新区刚刚成立的时候，新区管委会还不是一级政府，而是一个综合协调机构，2010年1月天津滨海新区政府成立，将管委会管理模式改为了行政管理模式，有利于整合区内资源，实现统一、高效的行政管理；重庆两江新区采取“1+3”的管理体制，即在两江新区开发建设领导小组领导下，由两江新区党工委、管委会具体负责两江新区的统一协调、统一政策、统一规划；在珠海横琴机构改革中，参照港澳行政机构设置，只设了10个部门，除了办公室和党群工作部，另设8个局（委员会）。
（六）行政执法体制改革
所谓行政执法，也即广义的行政处理行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。改革开放以来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展；但是，有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象至今仍不同程度地在许多地方存在。[3] 当前行政执法体制改革主要表现为行政审批体制改革、相对集中行政处罚体制改革和公安行政体制改革。
1.行政审批体制改革
目前我国行政审批领域内的改革主要是进行集中审批的探索。2001年国务院推行行政审批制度改革，特别是行政许可法生效以后，各地普遍设立了集中办理行政许可的行政服务中心。行政服务中心仅承担行政许可的协调、管理、监督和服务职能，并不具有行政许可的主体资格。[4]
尤为引人关注的是，2008年四川省成都市武侯区行政审批局成立，主管全区行政审批事项办理工作，这是我国目前唯一的一个行政审批局。根据《成都市武侯区行政审批局职能配置内设机构和人员编制规定》，原来由20家部门承担的行政审批职能全部划转区行政审批局。按照规定，现在职能部门不再审批事项，专门对审批行为进行监督。
2.相对集中行政处罚体制改革
相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。确立这一制度的目的，就是要解决某些行政管理领域多头执法、重复处罚和执法扰民的问题。
从目前相对集中行政处罚权试点的情况来看，主要集中在城市管理领域。来自国务院法制办的最新数据显示，截至目前，开展城市管理相对集中行政处罚权（城市管理综合执法）的城市已达1076个，包括县级市804个。[5] 城市管理综合执法实行以来，城市治理效果明显提升，但当前我国城市管理综合执法仍面临着诸多问题，为此各地相继进行了一些改革和尝试，尤为值得关注的是“大城管”模式。[6] 目前，北京、南京、广州、武汉等地都开始了“大城管”模式的尝试。例如，2009年2月南京市成立了城市管理委员会（简称城管委），由市长任主任，分管副市长担任副主任，市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府为成员单位。市城管委下设办公室（简称城管办），分管副市长兼任办公室主任，具体指导、协调全市城市管理工作。[7]
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》关于“需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作”的规定，为其他领域开展相对集中处罚权提供了政策依据。目前有一些省市已经开始在文化、农业、卫生、交通等行政执法领域进行了相对集中行政处罚权试点。例如，上海市于2004年下发了《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》，并建立了综合执法机构。2004年1月贵州省人民政府批复了农业系统综合执法（相对集中行政处罚权）试点方案，落实了综合执法机构的编制、人员配备、机构建立等工作。
3.公安行政体制改革
过去建立的由市局—区分局—派出所组成的公安体制，是一种“条块结合”的管理体制，为维护政治稳定和社会安定发挥了积极的作用。但是，应该看到，公安机关无论是在职责、职能，还是在职业、职权等方面与一般行政机关都有很大区别。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出：“公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是政府的职能部门，但又不同于一般的行政机关”，随着国家经济体制和政治体制改革不断深入，在管理上仍然沿用着行政机关的一般模式，既不利于发挥公安机关的职能作用，又不适应当今的市场经济形势，其弊端越来越明显，亟需建立一套新的管理模式。
2010年11月，郑州市对公安系统进行了大胆的行政体制改革，撤消了所有分局，由市局直接指挥派出所，由“三层管理”转变为“两层管理”，精简了中间环节，使组织结构扁平化，大大提高了行政效率和能力。这对于全国公安系统行政体制改革都有借鉴意义。
二、当前地方行政体制改革的主要特点
（一）改革历时长、涉及面广、力度大
首先，此次地方行政体制改革先从中央“大部制”改革开始，然后在有的地方进行试点，最后地方全面铺开，经历了一个较长的周期。其次，改革几乎在所有行政层级铺开，绝大多数政府部门和组成机构都在一定程度上有所涉及。再次，改革的力度很大，在某些地方或者某些部门进行的改革十分彻底。
（二）权力不断下放、管理幅度在扩大
扩权强县、省直管县、乡财县管、扩权强镇等做法都旨在扩大地方权力，减少管理的层次，从而提高行政效率，增强地方活力。
（三）部门合小成大，职能不断优化
与以往的改革相比，此次改革更加重视职能结构优化的要求，通过机构数量和规模的调整，实现整个政府组织结构的优化。从总体上看，我国的政府职能结构正在从经济建设型向公共服务型转变。
（四）各地根据本地实际情况，有所创新和突破
改革并不局限于一种模式，各地根据本地实际情况，创造出了一些新做法，如深圳的“行政三分制”改革、重庆三级改革试点、武汉的“大城管”模式等等。这些大胆尝试与突破为以后的全面改革积累了经验。
三、当前地方行政体制改革存在的主要问题
（一）改革主导者不明确
行政体制改革，其艰难之处在于，政府既是改革的主体和推动者，又是改革的对象和接受者，改变自身权力格局和利益归属的动力不足。同时，上下级政府的改革权限没有明确，以至于在一些地方上级政府凭借权力可以随意收权与放权，把有“利益”的职能上收，把有“责任”的职能下放，造成上下级政府之间的矛盾与冲突。[8] 此外，改革的随意性还体现在，有时改革甚至受到个别领导人意志的左右。以上种种问题的根本原因，在于没有明确的改革主导者。
（五）改革并未触动现行财政体制的核心问题
当前的地方行政体制改革并未触动现行财政体制的核心问题，也就是财政收支如何划分的问题。我国目前地方财政所遇到的各类问题的核心是财政收支划分不合理，而不仅仅是一个财政层级的问题，“省直管县”财政体制改革主要是在形式上减少了一个财政层级，但并未改变财政收支划分的基本模式。“省直管县”模式打破了原有的财政体制，市级政府财力很可能会削弱，市级政府原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共品的供给就会出现困难。而县级政府的财力也可能不足以承担“省直管县”以后增多的公共行政服务项目。
（六）改革的阻力依然很大
改革就是利益的重新分配，而地方行政体制改革涉及的利益众多，改革必然引发维护既得利益与利益重新分配之间的激烈冲突，甚至会遇到前所未有的阻力和困难。以往历次机构改革的经验教训表明，改革越往下，制约因素越多，阻力也就越大。
从行政系统内部来看，改革的阻力主要有两方面：一是部门之间、县市之间的利益难以调和，例如，在“省直管县”过程中，基于自身利益最大化，“地级市”在可能的范围内，会采取一定的博弈手段，且有可能造成新的“市挤县”现象的出现；二是人员安置困难，例如，“省直管县”与“大部制”改革都面临着精简工作人员的问题，如果不能有效地解决好这部分工作人员的去向问题，改革必然会遇到很大的阻碍。
改革的实施还涉及行政系统外部各相关因素变革，如司法体制改革和社会管理体制改革等，这就进一步增加了行政体制改革的难度。例如，由于司法体制的特殊性，要进行适应行政省直管县的司法体制改革，就必须首先解决好市县两级司法机关的行政关系如何重构、职权如何划分等问题。
四、总结与前瞻
综观当前我国地方行政体制改革的具体做法，笔者提出如下几点看法：
（一）亟需将改革纳入法治化轨道
目前我国的行政体制改革还没有纳入法律规范的范畴，不能满足地方行政体制改革法治化的需要，导致各地行政体制改革随意性大。应修改和完善有关法律法规，规范地方各级政府权力配置，规定地方行政体制改革的推动者、推进程序、公众参与程序和评估纠正制等内容。
（二）改革不能搞“一刀切”，要因地制宜
要防止目前我国的地方行政体制改革陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈。我们应当进一步解放思想，借鉴国外关于上下级政府关系的有益经验，依照宪法关于“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，将上下级政府的权限法治化，既确保上级政府在一些重大事项上的决策权，又维护下级政府应有的权力和利益，真正发挥“两个积极性”。[11]
（三）减少行政层级是行政体制改革的总体趋势
随着社会的进步，现代民主政治的发展，以及现代管理意识和现代管理手段的提高，必然要求（也有可能）减少行政管理层次，扩大管理的幅度。这与层次与幅度的变量关系——即层次减少幅度就要增加的行政原则——也是正相符合的。未来我国的行政区划体系将向着层次少、幅度宽的扁平式结构发展。[12] 可以考虑增设直辖市，继续推进“省直管县”改革步伐。需要明确各级政府的权力分配及相互关系，市级政府的职能要转为以经济建设为主，将公共服务职能主要交由县级政府承担。
（四）继续优化政府机构设置，以职能定机构
在划分行政职能前提下，根据行政职能确定行政机构的设置和明确各级政府的行政力。[13] 一级政府有什么行政职能就设置什么行政机构，无职能则不设置，不要求上下级政府的机构对口设置。可以打破地域界限，设立片区行政机关，每个片区行政机关承担二到三个原县级或市级行政机关的行政职能。
（五）改革必须全面推进
改革是一项系统工程，不能靠单项突破，孤军作战，而应当将行政体制改革与税收体制改革、司法体制改革、社会管理体制改革、经济体制改革和文化体制改革综合配套进行，互相推动、整体推进。[14] 例如，从法律上来说，税收体制改革是行政体制改革的有机组成部分。如果没有科学的行政体制改革，那么，就很难建立科学的税收管理体制；反过来，如果税收管理体制改革不到位，行政管理体制改革也很难取得成功。要在省级和县级之间建立了税收“直通车”，减少了税收征管体制叠床架屋所产生的成本，最大限度地实现财政收入取之于民，用之于民。 [15]
行政体制改革不可能没有阻力和风险，但是改革势在必行，不改革没有出路。当前我国正处于转型时期，市场经济体制已基本完善，社会稳定，是进行改革的良好时期。我们必须抓住机遇，坚定不移地把这场改革进行到底！
作者： 龙禹
注释：
[1]张占斌.省直管县改革的步骤和政策探析[J]资治文摘（管理版），2009,（01）：6-8
[2]郑代良，马敬仁.浅析“行政三分制”与“行政三联制”的区别[J].行政与法,2003,（9）：3-6
[3]莫于川.行政执法监督制度论要[J].法学评论，2000,（1）：50-58
[4]徐继敏.相对集中行政许可权的价值与路径分析[J].清华法学，2011，（2）：79-87
[5]杨红.城管执法与公民财产权的保护[A].财产权与行政法保护——中国法学会行政法学研究会2007年年会论文集[C]，2007：791
[6]龙禹.组织法视野下的城管综合执法现行体制改革[J].上海城市管理,2011，（2）：72-75
[7]戴维新.从“南京模式”看“大城管”体制[J].城市管理与科技，2009,（6）：30-32
[8]刘红波，姚鹏.地方政府机构改革的制约因素探析[J].经营管理者，2009,（22）：335.
[9]徐继敏.地方政府机构改革中如何推行大部制[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2008,（5）：101—107
[10]马磊.法治视角下的行政三分制改革研究[D].重庆：西南政法大学，2010
[11]上官丕亮.突发事件呼唤行政执法体制改革[J].国家行政学院学报,2007，（6）：86-88
[12]陈嘉陵，田穗生.各国地方政府比较研究[M].湖北：武汉大学出版社，199l：88
[13]徐继敏.地方行政体制变革与服务型政府建设[J].中共浙江省委党校学报,2009,（2）：56-60
[14]黄挺.要全面深化行政管理体制改革[J].南方经济,2009,（12）：77-78
[15]江苏分税新格局铺路行政体制改革[N].东方早报，2008—08—21，A22
*本文为2010年四川省社科重点项目“地方行政体制改革涉及的组织法问题研究”（批准号：SC10A011）阶段性研究成果。
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