重大事项决定权的必要与可能

  重大事项决定权是我国宪法赋予人大及其常委会的一项法定职权。随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国已经走过大规模的立法时代，重大事项决定权正逐步完善为人大的主要职能之一。但何谓重大事项？宪法明确赋予人大此项职权，却为何长期未能得到很好的实践？换言之，人大这项权力存在的必要性何在，实现的可能性何在，都还有待深入地探讨和论证。
    在我国，宪法赋予人大的职权一般被归为四项：立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权，另外还有一条兜底权力，即人大认为应当由它行使的其他职权。我国法律赋予人大强大职权是以马克思主义经典作家的人民代表机关理论为依据的。在总结巴黎公社政权建设时，马恩提出代表机关应成为真正的权力机关，代议机构应掌握一切社会事务的决定权，后来被社会主义国家奉为经典。列宁时代“一切权力归苏维埃”的政权建设经验和模式，更成为我国人大制度建设的直接理论依据和实践样本。
    从理论上讲，代表民意决定重大事情，是最具权威的决策形式。因而，重大事项决定权赋予人大，体现了国家权力的性质与来源，即主权在民的价值理念。国家“一切权力属于人民”的政治理想因此得以实现。所以，人大享有重大事项决定权有其理论上的正当性，具体来说：
    其一，重大事项决定权承载的是形式正义。代表民意决定国家或本地区重大事情，这是各级人大作为权力机关定位的主要体现。从经济社会发展规划到大额资金支出到重大项目上马，重大事项决定权的存在意义在于程序正义。程序民主是实质民主的前提和保障，通过制止错误的或不符合民意的决策出台，可以最大限度地促进决策的科学与民主。
    其二，重大事项决定权的性质是一项潜在否决权。重大事项决定权的行使并不是一个完整的政治过程，或者讲不包括政治权力运行的全部过程，而只是具有对相关事项做出实体性判定的权力，如财政预算、城市规划、征地的批准与否。在不同权力主体之间，如人大和政府之间，人大无需决定政府应该做什么，但可以制止政府不能做什么。所以，作为人民当家作主的直接载体，人大不应是权力运行的起点，而应成为权力运行的终点。
    然而，理论上的正当性还需要现实可能性的足够支持。目前，我国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规，对依法行使重大事项决定权进行了积极探索。但由于缺少法律层面的制度支持，重大事项决定权界定模糊，操作困难的问题依然存在，实践中也缺少相对比较成熟的地方经验。长期以来，重大事项决定权在实践中难以有效发挥作用，从制度设计的角度看，还需要进一步审视该项权力得以实现的制度环境。
    一是如何切合“谁决策谁担责”的制度逻辑。就权力的性质而言，行政权是执行权，司法权是判断权，而人大的权力是议决权。议决权所追求的是多数人的决定，但多数的决定并非就是正确的决定。当决定正确与否不能确定时，它注重的是多数人同意这一形式要件，但这也意味着责任的无人承担。对于那些产生具体后果的事务性决策，本应明确责任主体，以承担决策风险和政治责任，一如行政系统首长负责制的制度逻辑，然而这是作为民意机构的人大无法承担的。从新中国成立初期全票通过却招致矛盾不断的三门峡水库，到湖南嘉禾县人大常委会确认县政府违法违规上项目等，实践中人大行使重大事项决定权的负面实例屡见不鲜。因此，哪些事项交由多数决定，程序如何规范，风险如何承担，都还需要细致完善的制度设计。
    二是如何避免与执政党的权力发生冲突。马克思主义经典作家总结巴黎公社政权建设时强调的、高度集权的人民代表机关理论，主要是从人民主权理论推演而来的，并非有人类实践经验的足够支持。当我们将目光转向政治实践时，会发现理论上的完美还有待实践上的检验。在我国政治体制框架内，党委有决策权，人大有决定权，相同或相近的权力赋予了不同的主体，导致实践中一实一虚。党委决定、政府执行的权力运行模式，更是在我国政治体制中长期存在。民主法治的发展方向是权力的明晰化和制约机制的有效化。因此，落实重大事项决定权，一个绕不开的问题是，人大和执政党的关系。
    可见，我国人大制度的优越性是从价值合理性而言的，要真正坐实重大事项决定权以及人大的其他职权，还有待进一步理顺党和国家的领导体制。界定执政党、人大、政府之间权力关系的指导思想是，权力主体明确，权力边界合理，权力制约有效。随着政治体制改革的不断深入，我国权力运行机制模式应逐步规范为：党委建议、人大决定、政府执行。只有重视并落实重大事项决定权，才能逐步缩小人大制度设计与实际功效的落差，进而稳妥有效地推进我国人大制度的完善。作者：钟丽娟 来源：学习时报