村民自治呼唤基层社会管理创新

  社会管理创新带来了基层治理新变化。围绕城乡统筹农村生产生活资源配置的不同，全国各地探索了多种治理模式，如广东云安“三级理事会”模式、湖北建始“农协模式”、江苏太仓“政社互动”和山东诸城“农村社区化”模式就是一些全新的实践探索。这些模式有效地克服了村民自治中的一些困境，用多样性消解不同地域、不同经济发展基础和不同类型的村庄村民自治的共性问题，为村民自治转型提供了理论和实践的基础。
    当前村民自治的困境，是村民自治终结还是村民自治转型？这是争论的焦点。一些学者质疑村民自治走到了尽头，有些实践者提出村民自治走入“死胡同”。我们不赞成这样的结论，但我们同意以基层民主为目标的村民自治实践需要来一个新的转型。根据笔者多年的实践、观察和研究，我们认为社会管理创新的提出，为村民自治发展提供了深厚的理论基石和实践思考。从理论上说，关键在于它终结的是国家与社会二元分离的简单观念，国家与社会之间是相互影响的，不仅存在对立，也存在着合作和共谋。在这样的背景下，积极寻找国家与社会协调视角下村民自治的转型无疑是一个发展的新阶段。社会管理预示着村民自治将从村庄封闭走向社区开放，从单一主体走向多元合作主体，从个人权利治理向集体行动治理转型。从实践上看，就村民自治而言，重点是理顺政府行政（国家）与群众自治（社会）的关系。既要克服市场化供给困境，又要克服通过村民自治来自我供给本应属于政府提供的公共产品，形成多元主体合作型的基层治理框架。这个问题涉及国家概念中的四个方面：基层社会组织的设计和管理、政治体系设计、合法性基础、文化和结构因素。也就是说，村民自治随着社会结构和组织基础的变迁，也需要有一个深刻的转型。社会管理为村民自治发展提供了审视和转型的新视角。村民自治必须纳入国家发展战略来思考，而不仅限于一个村庄或一个区域的改善。
    实际上，新型农村社区的管理问题有很多已经超出了农村基层组织的职能范围。新农村综合体不仅带来农村公共服务基础设施和产业结构的巨大变化，也带来基层社会管理的新变化。如成片推进带来的农民集中居住和原有的社会关系结构、社会秩序结构和社会认知结构的改变，由拆迁、产业化土地流转带来的多种利益群体的出现，产业结构的调整带来农村生产生活要素重新配置等。新型农村社区管理与传统农村社会管理，与城市社区管理也有很大不同，除了教育、卫生、就业、社保等一般内容外，还需要增加新的社会建设的内容和项目，如商贸、农资供应、农技服务、农产品销售，以及环境卫生维持、物业服务、流动人员管理等。导致社会管理与基层治理之间的不相适应，主要体现在：一是农户组织化的利益整合不足，村民自治被村委会干部自治替代；二是重个体经济利益，轻公共利益，难以形成个人自主与社区共治之间的良性协调。
    以新型综合体为例，创新基层治理促进村民自治发展是创新农村社会管理的重要内容。最重要的是要构建一个农村治理的网络，使得社会管理的各个主体如合作社、村委会、基层政府能够有机地衔接起来，达到共治的目的。
    从县域层面，我们认为，围绕村民自治转型推进农村基层社会管理创新，必须把握村、社自治发展大势。
    村、社自治有一个逐步发展的过程，首先是法制形态。关键是要限定政府的行政权，切实尊重和保障村民的自治权，认真落实《村组法》关于“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。实现村民自治，就是要完善《村组法》，规范村民自治权利和政府依法行政的边界。农村的事总体分三类：农民自己的事、农村集体的事、公共事务。背后对应的就是新农村建设的三大主体：农民、农村集体组织和党委政府。要梳理出哪些事项是基层群众自治组织依法履行的职责，哪些是协助政府工作的事项，防止用行政手段干预基层群众自治范围内的事情和随意用行政命令的方式下达指标任务。实施与事关群众切身利益的工作时，要善于通过购买或支付的方式发挥自治组织的作用来推进工作。增强政府扶持，完善功能配套，完备制度机制，努力提升基层自治组织承接政府转移工作事项的能力，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
    其次是向外界、向民众开放的形态。新农村综合体是一种新型社区类型，是以农户为主体，生产生活要素集约配置的有规模、多功能、现代化、高效率、开放性的农村新型社区。因此，构建开放式的村级治理结构是当前社会管理的重心。关键是要形成以公共事务治理为基础、以利益相关人为纽带、以各类项目支撑为载体的新型社区共同体。改变以土地为单一身份的村民代表会议的人员结构，吸纳外来投资或就业居住在本地的利益相关人参与社区治理。
    最后是实现群众幸福的形态。村民自治也好，社会管理也好，核心是落实好“管好人服好务”的宗旨，就是让广大群众共享和巩固改革开放城乡统筹的成果。在基层调研中，一个迫切亟需解决的难题是利用好维护好使用好日益增加的农村公共基础设施的发展，为农村创新创富带来可持续性。关键要充分发挥以社区为主导的公共事务治理能力。因此，基层社会管理的一个可行的路径，一是加大基层治理模式的多样性探索，比如对村民代表大会有效性探索，必须符合农村利益结构和组织基础，以组为单位，确定村民代表的产生和作用，改变过去以户为单位的缺乏利益关联的低效运作。二是加大培育各类农村社会组织发展，发挥各类农村社会组织非正式制度的凝聚农户、整合农户、培育农户的能力，并主动支持和促进这些社会组织在社会管理中的地位和作用，比如衔接政府公共性职能，弥补政府社会管理中的简约主义和标准化倾向，降低农村社会管理的成本、提高广大农户的拥有感和认同感。三是村民自治是一个双向互动的过程，党和政府必须把村民自治的建设当成社会建设的重要内容来抓，不能仅仅当成治理的工具手段。学者党国英提出在国家层面上，村民自治组织设置与国家制度不适应。目前的村民自治工作是由民政部的一个处来负责，再加之，我们国家的乡村治理与建设事务分割到很多部门，许多工作“越位”和“缺位”现象并存，产生了浪费和低效率，从实现社会管理民主与效率统一的角度，我们认为村民自治需要自上而下的组织再造和权能授予，使其更有效地发挥中国基层政治制度的功能。作者：张通荣 李羚 王丽娟 来源：学习时报