政府创新须激活“存量体制”

   改革开放以后，我国各级党政机构遵循政治现代化的内在逻辑，围绕民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐等目标，不断从管制走向服务、从全能走向限权、从人治走向法治、从集权走向分权、从神秘走向透明，政府管理体制的创新取得了相当大的成就。例如：“公推公选”凸显党内民主，“政务大厅”改善公共服务，“效能建设”提升政府效率，“信息公开”助推透明政府，“减少审批”促进简政放权，“阳光救助”彰显公平正义，“开放式决策”回应民众诉求，“民主恳谈”扩大公众参与，“管理创新”激发社会活力。适应社会主义市场经济建设的客观需要，以及人民群众过上更好生活的新期待，政府创新本身也成为政治体制改革的重要组成部分，有力地推动着民主法治进程。
    然而，随着世情国情党情的新变化，随着改革开放进入关键期和深水区，政府创新面临着越来越多的挑战和困境。例如，因为缺乏战略视野和整体规划，改革变成了左一个政策、右一个规定，上一个发现、下一个创新，改革逐渐“碎片化”；一些实际效果很好，完全符合科学发展并且深受人民群众欢迎的改革创新举措，迟迟没有上升为国家制度，从而得不到及时的推广；基层创新的成功实践向上延伸遭遇体制瓶颈，结果导致“下动上不动，越动越被动”“下改上不改，最后改回来”的尴尬境地；一些富有创新精神的地方基层干部，也因为其改革创新的探索受到了不公正待遇；鼓励地方和基层改革创新的政策制度和措施远远落后于社会的实际需求；fubai现象蔓延、政府公信力下降、贫富差距扩大、社会冲突与对立、生态环境恶化等问题，越来越多困扰着政府创新的实践。“按住葫芦起来瓢”，“顾头顾不了脚”，“政绩合法性”面临着严峻挑战。政府改革与创新的主观能动性和自主创新精神受到挫伤，政府改革创新的动力逐步弱化，政府创新的可持续性面临严峻挑战。
    究其原因，中国的经济改革实行的是一种增量改革或渐进改革的路径。与经济改革相适应，政府管理体制改革走的也是一条增量改革之路。其基本特征是：坚持在“存量”基础上实行“增量改革”或者渐进改革，遵循“从基层到高层、从外围到核心、从简单到复杂”的发展路径。因此，当改革创新触及核心和“灵魂”时，“存量体制”的发展惯性，就形成了阻碍进一步改革创新的体制性因素。在不触及庞大的“存量体制”的前提下，政府创新的步伐就会变得越来越沉重。进一步推动政府创新的可持续发展，“深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱”，就需要在增量改革的基础上，有勇气、有智慧激活“存量体制”，积极推动“存量改革”。
    政府创新领域的存量改革，指的是党政机构的改革创新，围绕推进民主法治这一首要目标，充分利用既有的宪法法律体制架构，即由人民共和国这一国体性质规定的一整套民主法治制度结构，通过具体的体制机制和程序设计，把闲置、沉淀的“存量体制”用好，集中力量解决体制改革的重点领域和关键环节，使民主在实践中运转起来，使制度文本的民主法治走向现实生活，切实地维护人民群众的权利与利益，实现公平正义和社会和谐。
    积极推进“存量改革”，要充分认识到，中华民族近百年来孜孜追求而建立起来的民主政治体制架构，为完善和发展社会主义民主政治体制，奠定了最为坚实的政治基础。这种以宪法法律为基础的政治体制架构，是当前民主法治建设最为根本的存量和现实基础，存量体制是我国政治体制改革的合法性基础。既有的政治体制架构为改革创新准备了最为坚实的支撑。一切改革和发展，都应该以此为基础，并且不能违背现行宪法和法律框架。
    积极推动“存量改革”要善于使“存量体制”从文本走向实践，赋予存量制度活力和可操作性，使民主运转起来。制度的基本价值在于实践，缺乏实践运作的制度是“沉睡的”制度。我的宪法法律制度框架，为政府创新提供了巨大的实践空间。例如在宪法和法律文本中建构了最为完善的公民权利保护规定；明确了最为清晰的政府权力边界；形成了比较合理的立法、行政、司法相互支持、相互制约的政治体制。然而，在实践中，这些精神并未得到深入贯彻，公民权利并未得到充分保护，政府权力并未得到有效约束等等。存量改革就是要在实践中落实法律文本、激活制度文本。
    积极推进“存量改革”，必须重视“存量体制”之外的增量改革。改革开放以后根据增量路径创造出来的增量体制，一方面适应了经济社会发展所带来的新变化，满足了人民群众日益增长的利益诉求；另一方面也有效地推动了“存量体制”的完善与发展。增量改革是当代中国改革开放最初阶段的现实选择，并且有效地改善了政府管理体制。因此，在改革触及“存量体制”的同时，仍然要继续推动增量改革，以“增量”的成果倒逼存量，从而实现体制的整体变革。
    我国政治体制改革的目标是发扬民主，推进法治，即建设高度民主和高度法治的政治体制。政府创新领域的存量改革，其最终目的就是使既有体制在现实中发挥其应有的作用，积极维护人民群众的经济社会政治权利，促进公共利益，进一步彰显既有制度的民主价值、法治价值和文化价值。通过激活存量，使人民群众感受到“存量体制”本身的合法性、民主性、公正性，提升政府的公信力。作者：陈家刚