建立社会组织规范发展新机制

　　加强社会组织管理，发挥社会组织的积极作用,重视和支持社会组织参与社会管理和公共服务，是一项重要工作。为了全面了解我市社会组织的发展现状及其社会功能的发挥情况，研究探讨推动社会组织健康发展，更好地为构建和谐社会服务。近日，笔者对全市社会组织发展现状、社会组织在促进经济社会发展中的积极作用以及如何建立社会组织规范发展新机制作了一些调查和思考。

　　一、全市社会组织发展的基本情况

　　近年来，我市社会组织以年均10%的增长速度快速发展。截止2010年底，全市各级共登记社会组织661个，其中社会团体471个（市属207个），民办非企业单位190个（市属130个）。全市社会组织从业人员约5160人，净资产8263万元，会员总数约2.6万人。社会组织遍布全市城乡，涉及文化、教育、科技卫生、劳动、工商、农业、体育、法律城乡建设和环境保护等经济社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全层次不同的社会组织体系。

　　根据民政部社会组织分类标准及我市目前社会组织的实际情况，我们把全市661个社会组织分理为5大类13小类，即经济类85个、科学研究类86个、社会事业类297个、慈善类1个、综合类192个。

　　从全市社会组织的登记情况来看，主要分二部分：一是在民政部门登记的民办非企业单位和社会团体；二是既在民政部门登记又在人事编制部门登记的事业单位共3个，属于全额事业单位的2个。活动资金由财政部分补贴82个，民办非企业单位中属于个体的23个，合伙的11个，其余的为法人制。

　　从社会组织运行情况看，我市的社会组织主要可以分为三种类型：第一种是将政府管理模式填入其中，具有官方背景的社会组织，这种社会组织往往是老干部退休后发挥余热的地方，掌握众多资源，却使用效率低，容易造成社会组织发展环境不公平，主要表现为各参与主体间资源获取权力不平等、规则不具体、不透明、“裁判”缺席等。第二种是将企业管理模式植入其中的非公募基金会式的社会组织，其资源潜力大，治理结构清晰、讲效率、专业化运营，但是其透明度及发育还比较初级，且偏于为企业服务，还需要政府来对这些社会组织加以管理和引导，从而提升其服务能力。第三种是在获取注册、运作发展方面困难重重的草根组织，这类组织能解决不少社会问题，但它们整体力量还比较弱，还需要政府鼓励扶持，并降低注册门槛，加大培育扶持力度。

　　二、社会组织发展存在的问题

　　目前，我市的社会组织发展仍处于初级阶段，起点低、底子薄、培育政策不健全，内在机制不完善，在思想观念、体制机制、配套政策、以及法制建设等方面还存在一些亟待解决的问题。

　　政府部门职能转移尚不到位。社会组织与政府部门是一种既分工、又合作的关系，按照深化改革的要求，政府部门可以把一些服务性、事务性的工作，以购买服务等形式转移给社会组织，以解决政社不分，政事不分等问题。但据调查，约有78%的社团认为，“政府部门职能转变不到位”。一方面，政府监督社会管理事务的现象，没有从根本上得到扭转。对待社会组织，在认识上顾虑重重，对社会组织不够信任，不主动赋予其职能，许多社会事务仍然依靠行政手段实施，社会组织服务社会化程度还不高。另一方面，一些社会组织、行业协会行政色彩依然很浓、依附性强，加之业务单位又涉及到政府诸多部门，协调工作，争取配合的工作量大，难度亦大。
缺乏财政与税收政策的扶持。从社区群众需要角度看，养老托幼、扶危济困、生活辅助、小区服务等公益性服务机构数量偏少，缺乏规划立项和政府财政的支持，难以设立和发展。

　　管理力量薄弱，监管乏力。各级登记管理机关，特别是县一级、普遍人员不足、机构、经费不到位，面对快速发展的社会组织，难以应对繁重的管理任务，造成了对社会组织工作调查研究不够，对社会组织的分类指导服务不够，对社会组织的监督管理不到位，成为制约社会组织发展与管理的突出问题。

　　三、扶持促进社会组织发展对策

　　规范发展社会组织、推进社会建设是一项内涵丰富的系统工程，需要一整套的方案、措施来保证。其重点是强化组织领导、扶持发展、规范管理的措施，形成规范发展的动力机制和内外结合的监督机制。

　　（一）组织架构支撑到位，建立社会组织管理新格局。社会组织来源于、服务于各级党政部门、社会各行各业，涉及到方方面面的问题。无论是培育发展还是监督管理，都必须要有强有力的领导组织机构做支撑，建立起覆盖广泛、领导有力的组织管理体系。

　　1、成立社会组织发展管理领导小组，负责制定社会组织发展规划、总体目标和相关政策，定期研究解决有关社会组织发展与管理问题。协调和管理主管部门和社会组织工作，分清并落实各部门责任，主要督促各部门转移职能、落实资金，与社会组织搞好项目合作。根据社会组织的类型性质、组织形式、运行机制、活动方式等特点对社会组织实行分类指导。

　　2、加强登记管理部门工作力量，并相应提高机构规格。

　　3、加强街道的管理力量。成立街道社会工作领导小组办公室，设在街道社区办，定期研究、解决，街道、社区有关社会组织发展与问题。

　　（二）政策支持到位，建立社会组织法规保证新体系。应坚持求实创新的精神，按照有利于发展经济、有利于建设和谐社会的原则，在不违背法律规定的前提下，探索出台规范发展社会组织的新文件、新办法，其中要对以下关键问题进行明确：各级党委要加强对社会组织及其党建工作的领导和支持；各级政府及各党政部门要把支持社会组织工作纳入业务工作的中期规划和年度计划，提上日程，各尽其责；规划、财政等部门要优化公共财政支出结构，增设财政支出内容，设立促进社会组织发展专项资金，加大政府财政支持社会组织的力度；税务部门政策要进一步落实社团、民非单位税收优惠政策；完善社会组织工资福利、医疗保险、养老保险、资质评定等制度。

　　（三）职能转移、资金扶持到位，推进政府购买服务和项目运作，建立社会组织发展新机制。社会组织健康发展、发挥作用需要良好的空间和有利的条件。为从根本上解决社会组织发展面临的缺乏培育扶持手段问题，必须加快政府职能转移步伐，保证扶持资金落实到位，推进政策购买服务和项目运作，建立社会组织发展新机制。

　　1、切实转变政府职能。积极推进政事分开、政社分开、事企分开、管办分开等改革。在社会组织发展管理领导小组协调下，重新梳理各部门职能，明确将应该由行业协会承担的非宏观经济管理职能移交给协会，将适宜行业协会行使的职能委托给协会，为行业协会发展提供空间。对社会组织承接的职能，和政府委托社会组织开展的业务活动或提供的服务，政府部门按照市场经济规则支付相应的费用，所需资金纳入财政预算管理，列入社会组织发展资金。

　　2、建立社会组织发展基金。从政府财政中拨出一定量的资金当作社会组织发展基金。将原由政府财政直接拨付的各项社会事业资金、公共服务与管理资金，实行“费随事转”，列入社会组织发展基金，同时接受社会捐赠。该项资金主要用于政府重点培育发展的社会组织的启动资金、注册资金、活动经费补贴和奖励。为保证经费的正常使用，应建立完备的资金资助、审核、审批、拨付、反馈、监督、违规处理等制度和程序。

　　3、建立政府购买社会组织服务的项目运作机制。由社会组织登记管理部门会同各部门、协调项目收集、审核、立项、运转等事宜。项目立项分三种方式：政府立项委托、挖掘社会需求、向社会征集项目。项目资金作为社会组织发展资金的组成部分，列入财政预算。购买服务部门要与选中的社会组织签订购买合同，严格实行预算控制，并进行跟踪问效，加强社会监督。

　　四、加强社会组织监督管理的对策

　　社会组织监督与管理要按照健全组织、提升能力、培育扶持、规范管理、发挥作用的基本思路，建立与经济社会发展需要相适应、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织发展体系，构建充满活力、富有效率，有利于社会组织健康发展的体制机制，形成党委领导下的政府管理、社会监督和社会社会组织自律相结合的社会组织管理格局。充分发挥社会组织在经济社会发展中的积极作用。

　　（一）健全组织。健全各类社会组织，是社会组织建设与管理的基础。一要全面发展。在依法登记的基础上，丰富种类，壮大实力，鼓励有序竞争，推动我市各类社会组织全面协调发展，形成门类齐全、覆盖城乡、涉及社会生活各个领域的社会组织体系。二要分类指导。根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，围绕人民群众的迫切需要，突出重点、分类发展。要着力按市场化原则改革和发展行业协会商会，积极培育农村专业经济协会，加大扶持公益慈善类社会组织，引导和规范科、教、文、卫、体等社会组织，以及随着人民生活水平提高而逐渐涌现的新型组织。三要有序增长。要遵循社会组织发展的客观规律，科学调控，合理布局，优化结构，既不宜滞后于经济社会发展的需要，也不能超出经济社会发展的实际水平，保持社会组织平稳有序地发展。必须坚持实事求是、因地制宜，经济社会发达地区要多在发展质量上下功夫，改善环境，调整布局，优化结构，实现速度和结构质量效益相统一；经济社会欠发达地区要注重鼓励发展，大力发展公益类、扶贫类、经济类社会组织，服务于当地经济社会发展的需要。

　　（二）提升能力。提升社会组织的能力，是社会组织建设与管理的关键环节。一要增强服务社会功能。服务是社会组织的立命之本、发展之基。要引导社会组织按照宗旨和业务范围积极开展活动，着力提高筹措资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位和其他组织的合作，面向会员、面向行业、面向社会提供更多、更新的公共服务和公益支持。二要提高自律性和诚信度。自律和诚信，关系到社会组织在人们心中的形象和地位。要强化社会组织的独立法人意识，着力推进政企分开，社会组织与政府有关部门办公分开，人、财、物脱钩，减少社会组织的行政化色彩和倾向，实现自主发展、自主运行、自我管理、自我约束。要推动社会组织完善以章程为核心的法人治理结构和治理机构，引导社会组织建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。要健全信息披露制度和诚信奖罚机制，引导社会组织增强社会责任和公益意识，不断提高社会公信力。三要加强社会组织队伍建设。要着力培养、吸引、用好社会组织人才。加大社会组织培训力度，不断提高人才队伍素质规范用人制度，逐步推行秘书长聘任制和培训合格上岗制度，积极动员和利用志愿人才，推动人才队伍专业化、职业化、年轻化；完善保障和激励机制，调动从业人员的工作积极性和创造性。

　　（三）规范管理。规范管理是社会组织建设与管理的重要方面。一要健全监管机制。切实改变“重登记、轻管理”的倾向，逐步由重入口登记向兼重准入和日常管理转变，改进和加强以年检为主要内容的依法管理，针对群众反映强烈的部分组织乱评比、乱收费等问题，健全以规范行为为重心的相关管理制度，提高处置突发事件的能力。二要改进监管方法。在依法监管的基础上，引入社会监督，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，注重舆论监督的社会效果；拓展政府监管方式，健全社会组织评估体系，加快推进社会组织评估，鼓励先进，鞭策后进，促进社会组织能力建设和诚信建设。三要坚持依法行政。切实规范社会组织行政执法，完善执法程序，按照公开、公平、公正的原则，对社会组织违法违规活动和非法组织坚决予以查处，体现有法必依、违法必究、执法必严，树立法律权威。依法维护社会组织合法权益，不断提高行政效率和依法行政水平。

　　（四）发挥作用。充分发挥社会组织在经济社会发展中的作用，是社会组织建设与管理的出发点和落脚点。有为才能有位，才能真正为社会所接受、为人民所认可、为政府所支持。要把社会组织是否真正有效地发挥作用，以及在多大程度上发挥作用，作为新时期社会组织建设与管理成效的实践检验标准。一要发挥社会组织的优势和长处。引导和支持社会组织结合自身业务特点为、找准方位，扬长避短，把社会效益摆在首位，开展多种形式的会员服务、行业服务、社会服务活动。二要全面发挥社会组织的作用。既要关注某个组织、某类组织在经济社会中的作用，更要重视社会组织总体发挥作用的情况。既要重视社会组织在特定领域发挥的作用，更要强调社会组织在经济、政治、文化、社会发展各个方面的作用。既要支持社会组织在一时、一地、一事上发挥作用，更要建立社会组织参与发展、发挥作用的长效机制。三要调动社会组织服务的主动性。引导社会组织，自觉承担社会责任，以人民利益为重，以服务社会为己任，主动参与解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，用实际行动积极投入到推进转型跨越发展，全面建设文明、和谐、宜居的现代化建设的各项任务中去。

　　新时期社会组织扶持培育与监督管理的上述四个方面，是相互联系、相互促进的有机整体。只有全面部署、整体推进，才能使工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，推动社会组织健康、有序、可持续地发展。靳慧萍