成都土地制度改革的经验与启示

　　城镇化最为突出的特点是人口和资源的流动、积聚和集中。总的趋势是工业向园区集中，土地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。城镇化提速所面临的新问题、新矛盾主要是：一方面中心城镇土地资源稀缺程度加剧，有限的土地供给已经成为工业化、城镇化发展的瓶颈；另一方面，农村大量占有的建设用地，却没有得到充分利用。如何破解这一难题？成都市作为国务院批准的全国城乡统筹综合配套改革试验区，按照国务院赋予的优惠政策，在国家有关部门的大力支持下，探索出一条以土地制度改革为突破口的统筹城乡发展的成功经验，建立起一套与城市化进程相适应的土地流转制度，有力地促进了城乡一体化发展。成都的经验与作法，已经得到国家有关部门以及专家学者的肯定。今年是我们晋城实施资源型经济转型综合配套改革试验区建设起步年，学习借鉴成都经验，对推进我市的综改试验区建设具有十分重要的现实意义。

　　成都新一轮土地制度改革的主要作法

　　三十年前，我国对农村土地制度进行了一次重大变革，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权。实践证明，家庭联产承包制为农村普遍摆脱贫困、解决农民温饱问题，做出了巨大的历史贡献。

　　近几年，随着城市化的加速，为农村发展提供了新的机遇，也对农村土地制度提出了新的要求。因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村土地制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的土地制度。在农户经营权的基础上，加上“有保障的转让权”，就为我国城市化加速提供了可靠的微观制度基础。

　　成都新一轮土地改革的出发点，是为了巩固农业基础地位，切实保护耕地资源和农民权益。并以此为前提，确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。参照城镇居民在市场经济框架下已经获得的合法转让权，成都市委、市政府明确提出新一轮土地制度改革的目的,主要是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把转让权也还给农民，赋于农村土地制度以更为全面和多样的内涵。成都土地制度改革的具体做法主要有以下五个方面。

　　一是发放“耕地保护基金”。成都率先于全国建立起由市、县两级财力支持的耕地保护金制度，用于提高耕地生产能力，动员农民保护耕地，为城市化和农村土地资源的大规模流动，设立一道保护耕地的“防护墙”。从2008年1月开始，成都市决定按照基本农田每年每亩400元，一般耕地每年每亩300元的标准发放耕保基金，为承担保护耕地的农民提供养老保险补贴。

　　耕保基金由市、县两级财政各按50%的比例共同筹集，专项用于承担保护耕地义务的农户养老。资金主要来自市、县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市、县两级财政兜底。

　　目前，成都市每年的耕保基金为28亿元，已经向县区下拨资金19.4亿元，覆盖耕地400多万亩，涉及农户140多万户。

　　发放耕保基金不但保护了耕地，而且还开启了建立农村社保体系的大门。以财政性的耕保基金为依托，为农民购买养老保险，为农村社会保险缴入第一笔“保费”。这种“城市反哺农村”的分享机制，实现了城市土地收益在城乡和不同区县间的统筹使用。它改变了过去政府单方面要求农民为全局利益承担耕地保护义务，却不对他们收入低下的现实提供任何补偿的缺憾。

　　二是“全面确权”。发放耕保基金，首先需要确认耕地的面积、类型，还要核实这些耕地的位置和实际承担保护耕地责任的农户姓名。这就必须要求对农用地的权利关系展开全面调查。另一方面，成都自2003年就开始大力推行“三个集中”，即工业向园区集中，耕地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。涉及大量农户的搬迁、集中居住，以及农户宅基地的复垦和位置的变动，也要求把农民宅基地、房屋等财产权利的历史和现状全盘摸透。因此，“全面确权的任务”被提上农村土地制度改革的议程。

　　农村财产种类很多，历史上的变化又十分频繁，究竟哪些权利应进入确权范围，用什么程序完成确权，成为亟须明确的问题。成都的经验是：分类梳理农村土地，先易后难，“应确尽确”，依次制定出切实可行的确权办法，直到全盘确认各类农村财产。

　　在集体建设用地方面，成都首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地展开确权。对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其它集体用地，成都充分利用第二次全国土地调查成果，在明确每个村庄集体用地的总量后，扣去已确定的农户宅基地面积，再分类确认这些集体建设用地的使用权。

　　在农用地方面，成都市先确认承包土地的经营权，暂缓自留地、开荒地、未利用地的确权。待承包地确权完成后，再按照 “应确尽确”的原则，进行其它农用地的确权工作。

　　在确权的过程中，成都遇到一个突出矛盾，是如何处理随着人口变动而调整土地承包关系的压力。如果不解决农户之间互相调地的现实问题，仅凭土地台帐面积为基础颁证，就厘不清农户之间的利益纠葛；若以政府颁发的产权证明，也做不到“产权凭证与实际权利状况相符”。成都的做法是“确实权”。对第二轮承包以来发生的人口和土地变化，进行一次性调整。以实测面积为基础，做到承包土地的“地、帐、证、合同与耕保基金发放面积”五个一致。真正建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农地产权制度。

　　在确权的各个环节中，为了解决错综复杂的土地房产关系，成都探索出一套切实可行的产权确立程序。就是由村民选出“群众信任、办事公道、熟悉村情”的老干部、现任干部、村民代表等参加的“村庄议事会”，从动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示，到最后颁证等一系列环节，实行了民主监督、民主评议，减少了大量矛盾和纠纷，营造了公平、公正的民主确权程序与机制。

　　为了不增加乡村财务负担，市、县两级财政拨专项资金对农村“土地确权”全过程，包括地籍测量、权属调查和证书印刷工本费在内的全部确权颁证的工作经费。

　　全面确权，为真正稳定农村经济关系创造了条件。在完成农村土地确权后，成都便把改革的重心转向探索集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权的流转机制上。

　　三是实行“城乡建设用地增减挂钩”政策。土地确权，为集体土地流转，推动土地资源市场化配置提供了条件。为了缓解城市建设用地紧张，减少农村建设用地闲置，国土资源部于2004年出台了“城乡建设用地挂钩”政策，鼓励地方把农村利用不充分的建设用地复为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。成都市由于此项政策贯彻得力，成为国土部首批土地挂钩试点地区之一。此后，成都进一步将挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目整合起来，在全域范围内开展了国土综合整治，使建设用地置换在城乡统筹中发挥更大作用。截止去年底，成都已完成挂钩项目35个，正在实施的120个，累计收入200亿元，新建居民集中居住区53个，可使6.8万户、21.7万人集中居住。

　　成都在实施建设用地增减挂钩项目时，逐步扩大挂钩半径，从最初只限于一个行政村的范围，逐步扩展为跨村、跨镇乃至跨县的建设用地置换。挂钩指标的置换价格也从最初的每亩7万元，逐步上升到10万元、15万元，最高达30万元。成都实践表明，扩大挂钩半径可以实现在耕地总量不减少、建设用地总量不增加的前提下，实现更高的土地级差收益，增大“以城补乡”的资金量，提高农村新区建设与农户安置水平，特别是提供较高标准的农村社会保障。同时，帮助农民以更高的比例，更多样的选择来分享城市化带来的土地增值收益。

　　四是首创集体建设用地“招、拍、挂”制度。2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期限为40年的商业用地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获得“集体建设用地使用证”。这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”制度以来，首次通过公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江区又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有集体建设用地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东身份，按章程规定分享土地出让收益。‘锦江模式”便于规模化集中建设用地实现土地级差收益的最大化，同时使收益分配相对均衡，容易为农民接受。

　　成都锦江区委、区政府先后出台了“耕地保护管理”，“农用地流转管理”等配套管理办法，按照“依法、自愿、有偿”的原则，农民通过农锦公司转让自己承包地的经营权，农锦公司又通过项目业主实现土地二次流转，大规模推动土地经营权流转，实现适度规模经营，提高农民收益。

　　前一时期，央行和银监会发布通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就为集体土地和国有土地“同地同权”又迈进了一步。成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是“锦江模式”最有开拓性价值的创举。

　　五是搭建土地交易平台。为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台，为实现集体土地和国有土地“同地同权”创造了条件。2008年10月，成都依托原成都联合产权交易所成立了农村产权交易所，成为全国首家农村产权综合性市场平台。2010年7月，成都市国土资源局、房管局、林业园林局以及市农委下属机构分别按50%、25%、12.5%和12.5%的比例出资，按有限责任公司法律架构，成立了“成都市农村产权交易所”。截止去年，成都通过市场交易平台，共流转26216亩建设用地指标和10000亩耕地占补平衡指标，成交金额总计40.28亿元。

　　农村土地制度改革，“确权是基础，流转是核心，配套是保障”。随着“确权”任务的完成，成都相应建立了“加强耕地保护和发放耕地保护基金制度”、“加快承包土地流转，推进适度规模经营制度”、“农户房屋和宅基地转让制度”、“农民养老保险制度”、“建立农村土地交易平台和集体建设用地公开出让制度”等。

　　成都经验概括起来，一方面率先在全国建立起由财政支付的耕地保护金制度，鼓励农民保护耕地，守住基本农田这条“红线”。同时，也为农民提供了养老保险补贴。另一方面，收缩以行政方式配置土地资源的范围，强化市场在资源配置中的作用，探索出一条集体建设用地入市流转的可行路径。

　　成都经验的启示

　　启示一，综改试验的核心是体制机制创新。成都经验证明，推动经济转型，从根本上说要靠体制机制创新。成都与我市同属国家级综合改革配套试验区，不同之处是我们侧重于资源型经济转型。经济转型属于生产力层面的要求，综合改革配套属于调整生产关系层面的内容，这是相辅相成相互促进的两个方面。从发展生产力方面看，下大力“引大资、招大商、上大项”，引进和培育一大批非资源类型的优势产业，干几件具有标志性的大事是非常必要的，不仅可以推动资源型经济的转型，而且也可以凝聚人心、鼓舞士气，这是十分正确的抉择。非如此，我市一煤独大的产业结构无法逐步改变。但是，从生产关系层面看，要推动经济顺利转型，必须通过制度变革，通过生产关系的调整，才能突破一切限制、阻碍转型发展的体制束缚，才能促进生产力的发展，才能保障转型目标的顺利实现。成都市把新一轮农村土地制度改革作为统筹城乡发展综合配套改革的突破口，“一着妙棋，满盘皆活”，为破解城乡二元结构，统筹城乡发展，逐步实现城乡一体化，探索出一条行之有效的途径。

　　其实，早在2008年党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对深化农村改革已经作出战略性部署，提出了一系列的改革任务。《决定》要求“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”；“完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权”；“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让使用权”，实行“同地同价”、“与国有土地享有平等权益”；把农民承包土地的经营权由“长期稳定”，改变为“长久不变”，并要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。而成都借综改试验的历史机遇，创造性地贯彻落实《决定》中提出的土地制度改革的任务，取得了重大的改革成果，值得我们认真借鉴。

　　启示二，综改试验的灵魂是先行先试。成都改革试验最宝贵的经验是思想解放，改革的思路清晰，敢于向现行体制机制挑战。开阔的思维和改革的自觉不够，是制约转型发展的最大障碍。体制机制创新必须有解放思想的勇气。思想上的障碍是改革的最大障碍，观念上的差距是我们与先进地区最大的差距。成都的决策者们十分珍惜综改试验区的历史机遇，充分利用“先行先试”的优惠政策，以大无畏的改革精神，不等不靠，大胆创新，平稳地实现了对现行体制机制的突破。成都在改革试验中，创造了许多全国第一，它们不仅率先于全国建立起“耕地保护金制度”、“城乡建设用地增减挂钩制度”、“集体建设用地‘招、拍、挂’制度”，还率先于全国构建了“城乡统一的公共服务制度”、“新型的村级治理机制”，在统筹城乡发展、实现城乡一体化实践中，取得举世瞩目的改革成果。先行先试，不能光说不练，坐而论道。要树立率先突破、敢为人先的创新理念，在推进改革和落实措施上有“动真”、“碰硬”的大举措。先行先试，要敢于“冒风险”。如果固守原有的条条框框，先行先试只能是一句空话。成都在“土地确权”的过程中，对第二轮土地承包以来发生的人口和土地变化，进行了一次性的调整，表面上看是对“长久不变”的大政策有所触动，但符合农民意愿，体现了社会公平原则，有利于把确权的基础夯实。敢于“冒风险”，不是盲目蛮干，而是从实际出发，维护群众利益，既不突破大政策、大原则的底线，又对现行微观政策有所突破、创新。先行先试，不仅要破除求稳怕变、墨守陈规、抱残守缺的陈腐观念，还要破除部门利益大于全局利益，“二号文件大于一号文件”的牵制与阻梗。政府各有关部门都要把推动转型发展作为自己的最高利益，切实解决长期以来存在的“越位”和“缺位”的固疾，通力合作，建立起一个有利于转型发展并相互配套的管理体制和运行机制、

　　启示三，综改试验的关键要从整体上统筹谋划，从基础工作做起。成都在改革试验的过程中，把基础性工作放在首位，扎扎实实，一步一步地向前推进，大大加快了城乡一体化的进程。我市资源型经济现状，是由我们的资源禀赋和多年来的发展方式等多种因素共同作用形成的。由资源型经济向非资源型经济的转型，同样需要一个长期的发展过程，不是一朝一夕之功。经济转型既是一项极其复杂的系统工程，也是经济社会发展的一场深刻变革。因此，必须要把争先发展的激情和科学务实的态度结合起来。从整体上统筹谋划，从基础工作做起，扎扎实实向前推进。

　　从整体上统筹谋划，当务之急，需要尽快成立一个有权威、强有力的“综合配套改革试验领导组”及其专门的办事机构，具体负责组织、协调、指导、督促全市的综改试验工作。尽快制定出台全市资源型经济转型综合配套改革试验的总体工作方案和具体的实施意见，确定改革目标，明确改革内容，制定改革措施，落实改革责任。改革方案要广泛征求全市各方面的意见，动员全市人民参与改革，支持改革，真正做到“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”。

　　从基础工作做起，就是不走捷径，不急于求成，不搞形象工程。要遵循经济发展规律，以科学务实的态度，从调整生产关系的基础性工作扎扎实实做起。诸如要破解建设用地的瓶颈，就必须从农村土地的“确权、登记、颁证”做起；要破解中小企业融资难的问题，就必须在金融组织和体制创新、支持发展地方性金融机构、提升中小企业发展水平上下功夫；要破解科技人才匮乏的瓶颈，就必须在完善人才政策体系、加强人才队伍建设上作文章；要改善转型发展的软环境问题，就必须在转变政府职能、提高工作效率、精减审批事项、下放审批权限、减少审批环节、严格责任追究等多个环节的体制机制上有创新。

　　如果把标志性工程比作容易被别人看得见的“外功”，那么，调整生产关系层面的这些基础性工作就叫“内功”。练“内功”是要建立起有利于转型发展的相互配套的管理体制和运行机制，增加转型发展的内生动力，这些工作往往不被人重视。但不练“内功”，如同一个没有强壮体魄的人不可能健步远行。不进行体制机制创新，转型发展也难以持续有力地向前推进。因此，我们晋城在转型发展中，不仅要练好“外功”，更要练好“内功”。霍沫贵