行政公文亟待明确的几个问题

   国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000)23号，以下简称新《办法》)自2001年1月1日施行以来，卓有成效地推动了行政机关公文工作的规范化、制度化、科学化。但也必须看到，新《办法》施行三年来，还有一些新规定没能得到深透理解，以致行政公文工作的规范性受到影响。本文通过对2002—2003年《国务院公报》进行的分析，认为下列问题是当前行政公文工作不容忽视、亟待明确的突出问题。

1 E0 v. G/ O7 n" _; L    一、发布性通知的使用问题
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    发布性通知是转文性通知的一种。所谓转文性通知就是把现有文件转给下级了解与执行时置于被转文件之前的通知。依被转文件发文机关之不同，转文性通知分为三类：用来转下级机关文件的通知称为“批转性通知”；用来转上级机关、同级机关及不相隶属机关文件的通知称为“转发性通知”；而用来转本机关制发的不能独立行文的文件时使用的通知则称为发布(印发)性通知。

1 \# a- r1 u* U/ F3 f# ~8 z* v$ M0 ~这第三类通知依被转文件内容性质之不同又有两种：用于转规范性文件的称为“发布性通知”；用于转计划类文件、会议文件等的称为“印发性通知”：
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    新《办法》与其施行前的老《办法》在文种用法上有多处不同，不再使用通知“发布规章”便是其一。新《办法》规定：“依照有关法律公布行政法规和规章”要用“命令”。因此，发布性通知在行政公文中似已无由存在。

  但在实际工作中，发布性通知确有存在的必要。因为依据《宪法》及自2000年7月1日起施行的《立法法》，只有“省、自治区、直辖市和较大市的人民政府”可以制定地方政府规章，只有“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”可以制定部门规章。上述两种规章均应经有关会议决定并由首长“签署命令予以公布”。现在的问题是，除上述以外的地方政府以及没有使用命令权力的政府机构，在工作中也需要发布一些规范性公文，如规则、制度、实施细则等，而这类文种是不能独立行文的，必须使用其它文种予以公布。依照《宪法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方各级政府固然都可以使用命令，但那些无权使用命令的政府机构就只能使用“发布性通知”。所以从客观上说，发布性通知在行政公文中应该占有一席之地。

    目前，发布性通知的使用较为混乱，亟需规范统一。根据《立法法》第七十六条和自2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》第二十九、三十条的规定，有规章制定权限的机构公布以“规定”、“办法”为文种名称的规章，必须使用命令。但总有些机构习惯用“发布性通知”、“印发性通知”来发布规章。仅在2003年的《国务院公报》中，这种情况就有20余例，如××x×部的《关于印发(国土资源标准化管理方法)的通知》、《关于印发(土地证书印制管理办法)的通知》、××部与××部《关于印发(中央级救灾储备物资管理办法)的通知》、××局《关于印发(药品质量监督抽验管理规定)的通知》。不仅以通知替代命令，而且写作这种通知的标题时“发布”、“印发”随意而用，时而还采用“公布”、“颁布”、“下发”、“发布实施”等用语。

    针对上述问题，建议以适当形式明确“发布性通知”的用法及其与“公布令”的使用界限，并对“发布性通知”的标题写作加以规范。

    二、呈转性报告与呈转性意见的接续问题

/ _) H" C: l  [( p* n- b$ c    所谓呈转性报告也称建议性报告，是行文单位呈报给上级机关并要求其批转给各有关单位执行的报告。在报告这个文种中，它与呈报性报告(也称汇报性报告)相对应。呈报性报告成文于事后，而呈转性报告成文于事中。
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    呈转性报告多出自业务职能部门，这些部门经常就自身主管的业务工作到基层进行检查、考察或审计等，回来后将该方面工作的基本情况以及针对存在问题提出的下步工作建议整理成文。这些建议通常需要同级或不相隶属的机关单位在其各自的职权范围内贯彻执行，但依照行文规则，职能部门又不能直接向这些执行机关布置工作。以往按照惯例，只有向双方共同的上级领导机关报送呈转性报告，请求上级将报告批转各有关单位贯彻执行。这种报告的正文包括两大部分，先是概要汇报前段工作的进展情况、存在的问题及其主要原因，然后是为解决存在的问题而提出的下步工作建议。最后一般用类似“以上报告如无不妥，请批转各地贯彻执行”的用语结尾。

) ~4 `" u2 }6 }) S! J    长期以来，公文处理的权威性文件都有一个“报告不得夹带请示事项”的规定。因为在上级机关的公文处理中，“请示”、“意见”属于“办件”，是必须答复和办理的；“报告”属于“阅件”，通常只是阅知而已。如果把请示、建议的事项写入报告中，就等于把需要急办的事情写入不甚着急的“阅件”，一来容易误事，二来也不利于上级机关处理公文。为从根本上解决“报告”夹带“请示事项”的问题，新《办法》在将长期使用的“意见”确定为行政公文正式文种的同时，干脆删去了“报告”原有的“提出意见或者建议”的用法，意在以“对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”取代呈转性报告。近年来，既汇报情况又提出建议的呈转性报告在实际工作中已近绝迹。
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7 [+ G! L& h! Z. x* s6 U% h    尽管呈转性报告已经淡出行政公文，但产生这种文件的工作仍在继续。我们总不能在检查工作之后，就这一项事情先写个报告、再写个意见吧?所以说，机关工作客观上需要一种既接续了“呈转性报告”的写法、文种又不是“报告”的文件。眼下的“呈转性意见”便无可替代地被派上用场。
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  呈转性意见是发文机关就自身主管但需其他单位配合的工作提出见解和处理办法，呈报上级机关以求批转给相关单位执行的意见。这种意见在呈报时是具有建议性的上行文；一经批转，作为上级机关批转性通知的附件，它对基层的工作又具有了一定的指挥性、指导性。上行的意见大都是呈转性意见。

    呈转性意见的制发机关、形成背景、行文方向及行文要求与呈转性报告都甚为相似以至相同。以往两者的不同主要有二：一是写作时机不同，呈转性意见成文于工作(多是先前未曾有过的新工作)开展之前，呈转性报告成文于一项工作进行之中；二是正文结构不同，前者只需提出开展工作的建议与办法，后者则要包括“汇报前段工作情况”和“提出下步工作建议”两大部分。

    目前，呈转性意见既然取代了呈转性报告，那么在写法上就应该明确起来：成文于事前的，仍然采用以往呈转性意见的写法；成文于事中的，必须依循过去呈转性报告的写法。

    但现在的呈转性意见有一个突出的问题，即无论成文于何时，全都是一个老写法。即使是在充分掌握前段工作情况之后写作的意见，对于应该书面汇报的情况也是一带而过，使上级机关很难从该文件中了解工作的进展、现存的问题及其原因。2002年的《国务院公报》中有12篇成文于事中的呈转性意见，除国家经贸委等五部门《关于从严控制铁合金生产能力切实制止低水平重复建设的意见》以外，在写法上都程度不同地存在这一问题。因此，有必要通过培训的形式，对新《办法》施行后用法、写法变化较大的文种进行统一规范。
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三、下行意见的发文形式问题
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    尽管《国务院办公厅关于实施(国家行政机关公文处理办法)涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函[2001]1号，以下简称《公文处理意见》)明确说明…意见’可以用于上行文、下行文和平行文”，但实际上平行的意见极少，意见绝大多数都是上行与下行。

- Q9 w, H$ G$ E6 `; W  T    上行意见多是呈转性意见，行文单位直接把文件呈报给上级机关，上级机关如果同意，或是用“批转性通知”给以批转，或是授权办公部门用“转发性通知”给以转发。所以在上行意见的发文方式及上级机关的处理方式上，还没有明显的问题。
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    问题主要集中于下行意见。下行意见是发文机关就自身职权范围内的工作、尤其是未曾开展过的新工作说明见解、提出工作办法而行文给下级机关的意见。

    由于“意见”被确定为行政公文正式文种的时间不长，新《办法》及《公文处理意见》虽然明确规定了“意见”的适用范围、行文方向以及行文与处理的一般要求，但对下行意见的发文形式却没作具体规定，因此各行文单位在下行意见的发文形式上各行其是、很不统一：或者标注主送机关，把“意见”作为独立文件直接下发；或者在“意见”前面加一“印发性通知”再发。在2003年的《国务院公报》中，下行意见共17个，其中独立直发的有14个，采用印发形式的有3个。其中，××部的下行意见既有独立直发的，如《××部关于在中小学加强写字教育的若干意见》、《××部、××部关于加强“学生饮用奶计划”管理的意见》；也有印发的，如《××部、国家××××总局关于印发(关于推进市(地)、县(市)教育电视播出机构职能转变工作的意见)的通知》。

1 H8 ~" I' M7 @- _) L/ w. O  任何文种的规范都有一个过程。“意见”作为行政公文的正式文种已有三年，无论是写作还是发文方面的问题都已显露，有关部门应该及时进行总结规范。仅就下行意见的发文形式来说，就应该作出权威性规定：意见是行政公文的正式文种，可以独立行文，没必要画蛇添足。

四、“函的形式”的解释问题

& i' |8 B0 `  V, L4 a( s    新《办法》第十五条为行文规则增加了新规定：“政府各部门……除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”。

    这里“函的形式”的确切含义是什么?新《办法》没有明示。因为上级政府的部门与下一级政府之间属平级关系，平级之间行文应该使用平行文种，故而人们往往把“函的形式”理解为“函”这一平行文的主要文种。但在新《办法》生效施行当日即制发的《公文处理意见》对“函的形式”却作了与此不同的权威解释：“‘函的形式’是指公文格式中区别于‘文件格式’的‘信函格式’。以‘函的形式’行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种”。所谓“信函格式”，即由国家质量技术监督局发布并于2000年1月1日实施的《国家行政机关公文格式》(以下简称《公文格式》)中的“信函式格式”，是区别于正式文件格式的一种特定格式。

    “信函格式”是平行文专用格式么?并非如此。《公文处理意见》要求行文单位在使用“信函格式”时“注意选择使用与行文方向一致”的文种，就清楚表明这种格式并不只用于平行文。以《公文格式》主要起草人为作者的《国家行政机关公文格式国家标准应用指南》一书在解释“信函式格式”时指出：“信函式公文格式是针对非普发性公文所采用的一种格式，主要用于答复、解释或说明某件具体事项。……发文字号的编号通常以‘×××函’的形式”，这种在眉首“只标识发文机关名称而不标识‘文件’二字的‘信函式’公文，用于处理日常事务的平行文或下行文，而且使用频率很高”。该书的作者还曾说明：…函的形式’可以用于平行文，还可用于下行文，即除使用文种‘函’外，还可使用‘通知’、‘通报’、‘批复’、‘意见’、‘会议纪要’等”。这些解释已充分说明：“信函式格式”既可用于平行文，使用“函”等文种；也可用于下行文，使用“批复”等下行文种(国务院经常使用“国函”的文号来下发“批复”就是最好的证明)。
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' D$ ?% U' S( t) L2 A    如果说“两的形式”是指“信函格式”，而“信函格式”是既可用于平行文种、又可用于下行文种的，那么新《办法》第十五条的行文规则到底规定了什么?难道它只是一个单纯的格式规定——要求上级机关的部门向下一级政府行文务必使用这种平行文与下行文都可没用的“信函格式”?难道它的本意不是要通过规定文种来制止政府部门向下一级政府滥发下行文?难道它想说的就是“政府部门对下一级政府行文，只要格式用对了，平行文种还是下行文种随便挑”?那样的规则对这种特定的行文关系能有什么意义?作为公文处理的权威性文件，专门对这种行文关系的行文作出规则，足见其重视程度，但只限定一个平行文、下行文通用的格式就打住了吗?

    如果认为“函的形式”就是“信函格式”、新《办法》的这条规则只是为特定的行文关系限定了行文格式，那么极易产生误导，难保不出现以下情形：某级政府的部门欲行文答复下一级政府的审批事项，按照行文规则，先确定了使用“信函格式”；至于文种，“信函格式”适用于不少文种，反正行文规则本身也没个明确规定，就挑个“批复”吧——它既能使用“信函格式”，又适于用来“审批事项”。——这种选择结果与新《办法》的有关条款、行文规则的制发初衷完全是背道而驰的。

9 W  U8 C( l$ C1 C  c因为新《办法》明确规定，批复“适用于答复下级机关的请示事项”。政府部门与下一级政府属于平级，怎能使用批复?在这一点上，国务院办公厅的做法颇应仿效：凡被国务院授权答复省一级政府请示的事项，一律使用“复函”，例如给江苏省人民政府的《国务院办公厅关于江苏南京经济技术开发区的复函》、给上海市人民政府的《国务院办公厅关于上海市农村税费改革试点工作方案的复函》。相比之下，××部时常用“批复”答复省一级政府的做法就值得商榷(例如《国务院公报》2002年第10期中该部的三个批复)，因为这样的行文关系使用批复，既是误用文种，又违背了行文规则。

    新《办法》中“函的形式”到底何意?笔者冒昧认为，“函的形式”指的就是“函”这个文种。其因有三：一是“政府各部门”与“下一级政府”之间不是上下级关系、而是明明白白的平级关系，这种行文关系只能使用平行文种，而“函”是平行文的基本文种；--是第十五条中列出的以“函的形式”完成的“商洽工作、询问和答复问题、审批事项”这几项工作，在平级机关之间只能使用“函”这个文种、没有其它选择；三是在新《办法》中，第十五条里“函的形式”的用法——“商洽工作、询问和答复问题、审批事项”与第九条第十二款文种“函”的用法——?商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”如出一辙、几乎重合!这不能不让人感到撰稿人笔下的“函的形式”就是其心目中的文种“函”。笔者认为，新《办法》只规定“以函的形式”行文，没有提到“选择使用与行文方向一致的文种”，并不是忽略了文种，而是把“函的形式”作为“函”这个文种的一种经过斟酌的表述。

    明确新《办法》中“函的形式”就是文种“函”，对公文工作有利无害。这样做，既可以提高成文速度，又能避免许多文种选用上的错误。否则，把“函的形式”解释成许多文种都可使用的“信函格式”，还必须提醒行文单位选择文种时别忘了《公文处理意见》中关于文种要“与行文方向一致”的附加解释，岂不自找麻烦?而且，明确此处“函的形式”就是“函”这个文种，对“信函式格式”的使用毫无影响：“函”要使用这种格式，其它文种也可以使用；平行文能使用，下行文也能使用。

    再有，为避免对“函的形式”的歧义理解，建议在新《办法》进一步修订完善时将“函的形式”改为“函为文种”或“信函格式及平行文种”。●王 凯