社会管理应更多运用行政指导

   行政指导是行政机关为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，在其职权范围内运用非强制性手段，在行政相对人的同意配合下，引导其做出或者不做出某种行为，以实现一定行政目的的行政管理方式。
    行政指导的主要方式包括：
    一是说服和提醒。行政指导不以国家强制力为后盾，而是以理服人，规劝、引导行政相对人进行选择。行政机关就容易发生或者可能发生的违法行为，对行政相对人进行劝告、预警；就行政相对人容易疏忽的、不了解的相关事项进行提示。如提醒办理期限、义务履行期限的届满，提醒法律风险、性价比、成本投入等。
    二是建议和帮助。在法律上、专业上、信息上给予行政相对人参考材料，提出引导性、倾向性意见供行政相对人决定。如，政府通过提供行政相对方无从知晓的信息，指明相对人可选择的方案，允许行政相对人根据自己的实际情况作出合意的选择，以实现自己利益的最大化。政府在化解社会矛盾时，对利益冲突各方进行协调，对协商、妥协提出建议；对当事人如何改正违法行为提出建议；对相关行业协会如何加强自律提出建议等。
    三是沟通和协商。与行政相对人充分沟通后达成共识。
    四是示范和奖励。行政机关通过推荐、评价、满意度调查等方式，引导行政相对人正确行为。给予行政相对人物质上或者精神上的奖励，使之主动从事某种特定的行为。
    行政指导是非强制性行政行为的主要形式。非强制性行政行为除了行政指导之外，还有行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等形式。这些形式在政府管理社会越来越被广泛应用，形成以公共合作行政来管理社会。在市场经济和公民社会不断发展的情况下，公共行政呈现出多样性的特点，政府越来越多地把契约、协商、鼓励、帮助、劝导等私法手段引入服务公众、管理社会中来。非强制性行政行为打破了行政行为仅仅是强制性、单方性、从属性、主动性的旧框框。
    行政指导最早产生于二战后的日本，后来逐渐被德国、法国、英国、美国等西方国家广泛采用。在日本，行政指导发挥了巨大的作用，以至于日本学者认为，行政指导的运用乃是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。
    在我国，开展行政指导比较早、法治化程度比较高的政府部门是工商行政管理机关。例如，上海市工商行政管理局于2009年3月、5月相继出台了两个规范性文件：《行政指导书适用办法（试行）》，明确了工商行政执法领域制发行政指导书的情形、内容、制发主体、制发程序；《关于推进行政指导工作的试行意见》，明确了推进行政指导工作应当遵守职权法定、统筹兼顾、切合实际、分类指导、突出重点、循序渐进、依法指导、尊重科学的基本原则。福建省、泉州市等部分省、市工商行政管理机关，也积极推行行政指导，初步建立了行政指导工作机制，取得了一定的经验和成效。2009年11月25日国家工商行政管理总局专门发布了《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》，提出行政指导应当遵循合法、自愿、公平、公开和灵活的原则。该文件促进了全国工商行政管理机关运用行政指导，转变了监管、执法理念，创新了监管、执法方式，得到了社会广泛关注和积极评价。
    然而，行政指导的运用目前尚未在我国各级各类政府的各个部门全面推广运用。
    在社会管理中，亟需政府运用行政指导的方式引导行政相对人做出或者不做出某种行为，以利于政府便捷、高效率地实现行政目的。
    例如，2009年6月27日，上海市闵行区莲花南路“莲花河畔景苑”13层高的7号楼发生整体倒塌，致1名施工工人死亡，被称为“楼倒倒”事件。该事件引发了巨大的社会矛盾，涉及金额总数为6亿多元，涉及十几个方面的社会主体，包括开发商、施工总包公司、土方开挖、清运公司、基坑围护及桩基工程施工单位、设计单位、监理单位、工程监测单位、物业服务公司、按揭贷款的金融单位（包括交通银行、建设银行、上海银行、公积金管理中心、住房置业担保公司）、死亡工人和无法结算到工资的建筑工人（主要是农民工）上百人、倒塌楼的购房者、已售出的未倒塌的临近其他楼的业主、附近的其他小区的居民（怀疑自己的小区地基是否有问题、住房是否安全）。上海闵行区政府在处理“楼倒倒”事件中，运用了以下行政指导：一是在变更楼盘建设的规划方面，在程序上指导开发商提出变更申请，而不是自行包办代替。二是经业主同意后确定倒塌楼的价格评估机构，未倒塌楼的安全、质量鉴定机构。三是提供服务，如政府找万科房地产公司承担企业托管工作，全面接手楼盘建设和参与后续处理；组织“在建住宅楼工程质量检测和安全性评估结果”的专家讲解会，为购房人进行现场专业讲解，答疑解惑。四是在变更原开发商物业管理身份的程序上，依据《物权法》指导业主进行投票，取得2/3业主的同意后，才由万科接盘。五是在构建网络上律师主导的沟通平台时，事前征求业主的同意，然后顺势而为。六是建议银行暂缓扣划倒楼业主的月供。
    闵行区政府把自己定位为突发公共事件的处置者、事故真相和原因的调查者、房地产购房合同纠纷的居中协调者和监督者、人民群众生命财产安全的维护者、行政责任和刑事责任的问责者。在政府没有大包大揽经济损失和经济赔偿的前提下，依法、合情、合理、妥善地化解了社会矛盾，保障了购房者的合法权益，各方面当事人都比较满意。
    在社会管理中运用行政指导，可以做到行政指导与依法行政并行不悖，政府监管、执法与维护公民权益统一，政府监管、执法与促进社会发展、提供政府服务统一。行政指导既是全面推进依法行政的需要，也是创新依法行政。在我国社会管理实践中，行政指导等非强制性行政行为应当成为行政机关首选的而不是次要的行为方式；应当奉行行政指导优先、穷尽非强制性行政行为、强制性行政行为必要性运用的原则，把握非强制性行政行为与强制性行政行为之间的选择和转换。
    总之，行政指导对于促进社会主义民主的发展、推动法治建设，对于贯彻落实科学发展观、落实执政为民的理念、构建和谐社会，均有重大意义。作者：李雅云 来源：学习时报