社会管理中的主导和主体

社会管理是个很复杂的系统工程，但主要涉及两个问题：一是谁来管理？二是管理什么？实际上也就是社会管理中主导和主体的问题。



关于党政主导。“巾同模式”或者说“中国奇迹”一个根本性的动力就是党和政府强有力的立组织系统，这不仅体现在经济发展中，也体现在社会建设和!杜会管理创新巾。党政主导可以从三个方面进行概括:第-是组织指导。像杭州的社复合仁休(用社会学语言来表达叫组织创新)，就是在现有的组织架构下，在党政系统的指导下，通过创造一个新的组织形式，把这个组织里的优势资源核合起来。这个组织的创立者和发动者就是我们的党政领导。第二是制度供给。制度变迁在经济学里面包括优质性制度变迁和强制性制度变迁。杭州有深厚而广泛的民间经济成长发育的传统，这一般是在利益引导下的优质性制度变迁过程。而社会管理的制度供给主要是在党政领导下的强制性制度变迁。我们的政策以及法规的提供基本靠党的协调，可以说党政是制度供给的主要协调者。第三是资源整合。如杭州这些年开展的西湖、西溪综保及道路整治等工程，需要大量资源。虽然在政府财政资源主导提供下，也吸收了社会资源参与工程建设，但主要的资源整合、组织协调者还是政府。因此，党政主导是中国快速急剧膨胀的城镇化过程中的一个阶段性问题，甚至叫以说是中国快速发展中一个不可逾越的阶段。在中国社会主义初级阶段，党政主导有它的优势，是必不可少的过程。



关于人民主体或民众主体。社会管理实际就是管理社会，管理者某种意义上而言主要是党政系统。但是我们在调研中发现一个问题:很多地方把社会管理称作社会控制，政府不但大包大揽，而且对社会进行严厉化、强制性的管理，这就使社会失去了自我发展和自我成长的能力。社会管理不是控制社会。社会发展到一定阶段，比如像深圳、杭州这些发达地区，己经面临着多元化的社会结构和社会诉求，政府再强大也不可能做到控制一切。这就需要充分利用人民群众的力量，在群众路线。人民群众既是被管理的对象，同时又是参与社会管理的主体。人民主体可以从以下三个方面来理解:一是需求主体。人民要成为社会管理的主体，首先要是一个需求主体。制度供给主要是党内协调，由党政系统来提供法规、政策:但是人民需要政府管什么呢，或者反过来说不需要政府管什么呢?人民需要政府管理的肯定是一些公益性、根本性、制度性的、涉及大多数人利益的问题。而有些问题和领域，可以依靠社会组织自我调节，不需要政府管或者严格管，这就是社会自治的空间。随着社会多元化的发展、公民社会的成长，社会组织自身有一个发育的过程，这为社会自治提供了可以发展和成长的空间。二是过程主体。人民群众不但是被管理对象，同时也是管理秩序、程序和过程的全程参与者。杭州的庭院改善就是一个相当成功的案例:让市民对需要改善的地方全过程参与，并通过“四问四权”机制充分调动市民的参与热情。在参与过程中，有些基本的邻里矛盾纠纷依靠群众自身就解决了，街道不必直接参与到最敏感的地方。第三是评估主体。社会管理的效果和绩效要由人民来评估。社会管理中政府提供架构、提供组织、提供协调、提供资源，但最终社会管理效果的评价主体以及享受者还是人民群众。这在杭州的综合考评和人民满意不满意评选活动中可以体现出来。



2009年的诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆在社会领域有一个著名观点，就是“多中心治理”:在市场经济发展中存在着市场失灵，同时在管理领域也存在着政府失灵，在这种情况下可以通过社会本身的组织来管理。特别是在现代化的大城市中，社会管理应该是多中心治理，以充分发挥社会组织本身的治理功能。胡锦涛总书记在中央党校讲话中也已经提到这个问题，他的原话是“多方参与、协同治理”，这与杭州和新泰的经验比较吻合。中国现阶段的社会治理主要是依靠党政主导这个中心，整合吸收企业、社团、民间组织、广大公民等社会多方资源，实现共同参与。在快速的城市化过程中，这种模式既解决了发展中的突出问题，又培育发展了公民社会自我的成长过程。



中国的社会管理和社会治理概括起来是五句话:第一，中国的社会管理和社会治理，应该是一个组织创新的民主治理。第二，中国的社会管理和社会治理，应该是一种低成本的民主治理。当然在深圳或杭州等人均GDP超过一万美元的发达地区，政治成本、管理成本表面看来可能不是个问题，但在中部和西部地区，政府的行政成本就成为二个问题。不同地区间这个问题的突出性可能不同，但是社会管理应该是政治成本或行政管理成本不断降低的过程。只有在党政主导下充分挖掘、调动社会资源一起参与，这个成本才会降下来。第三，中国的社会管理和社会治理，应该是把矛盾化解在基层领域的治理。这与目前我国正处于矛盾凸显期息息相关。在政府功能到位的发达地区，矛盾相对来说比较少，通过多方参与、协同治理，可以把矛盾化解在基层，这点在杭州的庭院改善中体现得特别明显。在庭院改善的过程中，一楼的住户和顶层的住户需求肯定不一样，这个矛盾怎么协调?街道肯定不可能去做强制性的决定。为此，杭州在各个庭院都成立了民间庭改办，让一些退休的老人、有威望的人参与进来，由他们去做每家每户的工作，通过这样的民主参与机制把矛盾自动化解在基层。第四，中国的社会管理和社会治理应该是参与制度化的民主治理。我们讲“一个中心、多方参与”，但参与者怎么去参与它?所有的参与秩序、规则要由党政系统来设计，把市民、社会团体的各种参与制度化，以此解决怎么参与、什么人参与以及参与程序等系列问题。第五，中国的社会管理和社会治理应该要多元整合。一是组织整合。通过组织创新，在党政组织的主导下，把企业组织、社团组织等进行组织整合。二是资源整合。通过调动各方面的社会资源，来实现社会管理的目标。



社会要发展要进步，肯定要充满活力。因此，社会管理既要保证秩序，又要保证活力。我认为，中国民主的出路肯定是在经济社会的快速发展中用民主的方式去发展，用民主的方式去解决民生问题，并在一点一滴问题的解决中不断提高公民的民主素质、扩展民主空间、丰富民主创新之路。这就是既有秩序、又有活力的中国民主创新之路。(杭州2011年周少来 )