政府促进就业的伦理责任论析

*本文是2009年江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“苏南新农村建设中乡镇政府政策执行能力研究”（项目编号：09SJB810007）阶段性成果。



内容提要：就业是民生之本，充分就业是维护和实现民生的重要手段，不充分的就业会影响到社会的和谐稳定。由计划经济体制下的全能型政府到社会主义市场经济体制下的服务型政府的转变，政府作为公共权力的掌握者，社会管理是其主要职能之一，政府承担着促进就业的伦理责任。



关键词：促进就业〓政府调节〓伦理责任



随着我国社会主义市场经济体制的确立和逐步发展完善，中国社会逐步发展成为一个“人民内部根本利益趋于一致，但是局部利益和当下利益存在着差别和分层的差异性社会”，“社会利益关系正在分化和差异化”[1]。社会主义市场经济体制下人们不同的经济生产方式、就业形式、收入水平、生活方式等是差异性的各种表现。伴随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济的高速发展，社会的阶层、结构、运转方式乃至社会观念产生了深刻的变迁，许多深层次的社会问题和矛盾开始暴露或者加剧。当前社会治安、劳动就业、公共安全、社会公平、弱势群体、人口和环境等方面的问题日益凸显。而能否处理好差异性社会中的诸多社会不和谐性问题，是建设社会主义和谐社会的关键，是社会建设和民生工程顺利实施的关键。就业作为民生问题的一个具象性的存在，是民生之本。



一、当前社会主义市场经济体制下充分就业的阻滞性因素分析



改革开放之前，在计划经济体制下，实行劳动力的计划性配置，我国的劳动力资源配置问题并不显著。改革开放后，随着国家对劳动力人身控制的逐渐放松和社会主义市场经济的不断发展，我国目前已经初步形成了“劳动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业”的劳动力资源配置格局。日渐活跃起来的劳动力市场，较为充分地促进了劳动者的顺利就业，保障了人民生活水平，在一定程度上极大地促进了我国社会经济的发展和繁荣。但是，与此同时，还存在着一些阻滞性的因素，阻碍了劳动力的充分就业。归纳来说，主要有以下几个方面：



1.市场经济体制下弱势群体自身的阻滞性因素



在户籍制度松动和单位制的废弛推动下，竞争性的市场经济较好地解决了效率问题，实现了社会经济增量的获得与提升。但是效率至上的市场经济在处理公平问题、维护社会稳定、协调发展方面有明显的局限性。具有“经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性”[2]的包括城市下岗职工、残疾人、贫困人口等的社会弱势群体，由于其自身身体的原因、职业技能得不到及时的更新、社会政治影响力较弱，在市场经济竞争环境中不适应，不能够实现就业或者再就业。特别是残疾人，在市场竞争环境中，残疾人的身体状况差、文化素质低、心理素质差以及家庭条件和环境不好是影响其就业的重要因素[3]，其就业机会受到一定限制，在就业竞争中处于劣势。同时，随着部分城市的产业结构调整和整个社会科学技术不断进步，社会对劳动者的受教育程度和掌握技能的熟练程度的要求越来越高，而这是制约弱势群体来顺利就业的瓶颈，这些瓶颈仅依靠其自身及家庭力量是较难以突破的。



2.城市发展过程中产生的短暂性的阻滞性因素



构建社会主义和谐社会必须调整产业政策，转变粗放型经济发展模式，实现人与自然的和谐发展。在这个过程中，部分经济较为发达的地区，率先实行产业结构的调整，发展高新科技产业，淘汰或转移落后产能。在这个过程中，大量的产业工人由于技术更新慢、生活区域与工作区域间隔较远等情况，没有能够随着产业转型升级而再就业。部分资源型城市在城市资源枯竭之后，大量的产业转型或者出现倒闭，这也在一定时期产生了大量的再就业问题。根据全国第五次人口普查数据显示，“全国城镇劳动参与率为67.7%，失业率为8.21%，其中，非资源型城市的劳动参与率为68.16%，失业率为7.87%；而资源枯竭型城市的劳动参与率只有63.54%，失业率却高达12.3%。”[4]



随着国家加大对基础设施建设的投资力度而出现的大量的工程移民和由于地质灾害出现的部分安置移民，由于财政补偿标准低、补偿款或安置款不能按时到位以及地域文化的差异等，国家的“前期补偿或补助，后期生产扶持”等政策得不到完全的落实，部分移民的就业在短时间内得不到保障，影响到了其家庭的直接经济收入来源，生活水平出现了低于移民前的状态的现象。



受美国次贷危机的影响，自2008年第三季度开始，中国对外贸易增速开始放缓，2008年11月出口首次出现负增长。中国沿海地区的外向型企业发展受到了严重的影响。外部国际市场需求大大萎缩，大批以外销为主的中小企业订单迅速减少，大多处于停工或者破产状态。生产能力的相对过剩，导致大量的企业开始削减员工，减少开支，降低企业维持的成本。而大量由农村转移的剩余劳动力，即“农民工”成为企业裁员的主要对象，出现了大规模的返乡现象。“2008年农业部抽样调查了中国农民工输出比较多的15个省、150个村。抽样调查发现，截至中国农历春节前，返乡农民工已占到外出农民工总量的38.5%。根据农业部发布的数据，2008年底约有2000万返乡农民工，加上新增未就业农民工，总计达到2500万左右。”[5]就业形势很严峻，这部分未能实现充分就业的劳动者对社会稳定也会产生很大的影响。



3.政府的“泛经济化”行为外在阻滞性因素



改革开放后，中央政府向地方政府下放了部分事权。但地方的经济发展水平无法提供足够的公共事务财政来源，中央财政的转移支付体系还不完备，公民社会尚不成熟，社会自我管理能力不足，不能为社会治理提供有效的支持。地方政府陷入了维持经济增长与完成社会管理任务的双重压力之下。在双重压力下，地方政府唯一选择就是不惜代价地加快经济的增长，用各种手段来实现财政收入的不断增长。“地方政府承担的各项工作都紧密围绕着经济增长和税收增长这个中心，甚至要为其‘让路’，政府责任的内容出现了‘泛经济化’倾向。招商引资成为各级地方政府的中心工作；把政府应该承担的一些公共服务市场化。”[6]我国政府公共事务的财政支出的大部分是由省以下的各级地方政府承担的。地方政府是教育、医疗卫生、社会福利和基础设施建设等公共服务、物品供给的主要主体，承担着主要责任。尽管公共服务市场化在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，调动了社会力量来参与地方公共服务建设，并且在包括基础设施建设、教育等在内的一些领域取得了良好的效果，但从总体上看，“市场化侵蚀了公共服务组织的性质，从根本上说，并没有分担政府的责任，反而破坏了政府应该承担的责任”[7]。中央政府对地方政府、上级地方政府对下级地方政府的政绩考核侧重于当地经济增长和社会发展，而经济增长又成为评价的主要指标，甚至是核心指标。政府各层级之间在责任分工和责任能力建设方面存在着严重的不对称。政府层级越低，掌握的资源越少，能力越不足，但承担的责任越多。这便使得政府职能的“泛经济化”现象越发严重。而这种“泛经济化”的行为倡导的价值是效率主义的，而对效率价值的过分强调是对政府公共性的偏离，影响了政府在社会福利、促进就业等层面的公共服务的供给，导致了政府在社会建设层面“欠债”很多，在一定程度上阻滞了充分就业的实现。



4.政府区域行政产生的阻滞性因素



当前我国政府公共事务的财政支出的大部分是由省以下的各级地方政府承担的，而地方政府供给公共服务又是以行政区划为边界的，形成了公共服务供给的行政区域分割化。而户籍制度又是当下行政区域分割化的主要制度形式，若干行业限制了本地区户籍人口外的劳动力的市场化配置。这突出表现在城乡二元结构下的农民就业问题。“中国的城乡二元结构已经超越了地域的意义，出现了具有独立结构和文化的‘漂移的社会’”[8]。在这一新的社会形态里，那些跨行政区域的务工人员，在就业方面受到各种歧视，基本上享受不到流入城市政府提供的公共服务。2004年，国务院办公厅颁发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城落户条件。作为对中央政治性号召与政策要求的回应，部分省份与大中城市加大了户籍制度改革的力度，相继在不同程度上放开了常住户口的准入条件。“虽然户籍对农民向农民工转换的阻碍作用已经在弱化，但是隐性户籍墙仍然严重阻碍着农民工的市民化。影响农民工市民化的隐性户籍墙具体表现在就业机会不平等且稳定性差、社会保障无着落、子女教育及自身培训缺失、城市住房无保障等方面。”[9]



二、政府促进就业的伦理责任分析



“民生问题在当前是社会矛盾多发凸现的最基本的根源”[10]。就业是民生之本，充分就业是维护民生的重要手段，不充分的就业会影响到社会的和谐稳定。由计划经济体制下的全能型政府到社会主义市场经济体制下的服务型政府的转变，政府不再是社会产品的直接供应者，而是使个人能更为充分地满足自身偏好的推动者。政府职能被明确定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。政府作为公共权力的掌握者，社会管理是政府的主要职能之一，政府承担着促进就业的伦理责任。



1.伦理责任是相对于法治责任而言的。法治在一定程度上是外在的约束力量，是一种强制性的约束机制。“任何制度性的调节或约束或多或少地带有一定的功能效应的滞后性，且无法触及由于利益矛盾和行为冲突对人们的心理和精神所造成的长远影响。”[11]同时其协调作用也是相对有限的，在明确的法治责任下，跨行政区域的公共服务的供给问题不能够得到有效的解决，缺乏治理的约束机制。“伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。”[12]（1）伦理约束通过内化的规范性的伦理信念，促进行政主体的主动性行为。伦理约束虽然是一种内在的软约束机制，但是这种软约束机制又是与政府的公信力相联系的，在一定程度上能够转化为强制力。同时，政府行政行为在社会生活中的重要性和特殊影响，决定其必须存在着一定的软约束力量。政府作为行政主体，其行为必须受到行政伦理约束，以明确其伦理责任、价值选择与行为边界。“公共管理伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。”[13]其中，伦理目标意识是理想，是规范价值，是激励人们进取的精神力量，人们在公共管理这一岗位上追求什么样的目标和理想，选择什么样的社会价值和自我价值，对公共管理系统起着调节、内驱和导向的作用。（2）伦理责任的规范性价值，促进政府积极行为。在政府行政过程中，行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务，都会通过行政岗位而在政府公务人员那里整合成为一个统一的职能总体。“公共管理时期的公共责任，其实现过程是法律责任与行政责任向道德责任转化的过程，是将行政的和法律的这些外加的责任义务转化为自身的道德责任义务。”[14]强调政府促进社会整体利益、幸福，完善社会保障，以维持充分的就业。这也就是从消极的守法的、守夜人式政府，转化为积极的促进公益、增进调节分配社会整体利益的现代化政府，是对公平、正义、善等伦理价值的重申。



2.伦理责任是相对于效率价值而言的。公共政策是政府管理社会公共事务尤其是社会经济生活的基本手段。“公共政策应该做到使公共利益的分配趋向公正，尤其要保护弱者，只有能够保护公平分配的政策才是正确的。”[15]在效率主义的价值观导向下，我们没有有效整合以提供社会保护为目标的社会公共政策和以提升经济为目标的经济政策，过分偏向后者，重视效率，而忽视前者，由此而产生了诸多的社会问题。政府作为行政主体或公共管理主体的角色是社会化的，要求政府行为主体必须以社会幸福、公平、正义的伦理意识为行动的价值观。责任本身具有两层含义：第一，份内应做的事情；第二，做不好份内应做的事情而承担的过失。对于政府促进就业而言，出现了政府的“应为”和“不应为”两个分析向度。（1）政府“应为”的向度，即政府应该做的事情。社会弱势群体由于各种原因，在市场经济竞争环境中出现了部分的阶段性就业不充分。市场缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由。政府作为一种社会公共角色的存在，可以做一些市场做不到或者做不好的事情，它的干预可以弥补市场的不足，并在一定程度上克服市场的失灵。从伦理的角度来看，这就要求政府应当充分的作为，以社会公益、善为价值导向，弥补市场的缺陷，对市场竞争中处于弱势地位的群体进行一定的扶持，以政府的积极行为保证社会幸福价值的实现，真正实现共建共享。这是市场经济条件下的现代政府的重要职能的体现。（2）政府“不应为”的向度，即政府不应该做的事情。“市场转型过程中的社会政策的淡化和缺失是导致我国社会出现不和谐因素的重要原因。”[16]政府的“泛经济化”行为影响了社会公共服务的供给。这是政府不应为的向度。在市场经济条件下，政府应该不断创新，适应政府管理模式的变迁，在公共服务领域引入市场机制和价值判断，建立公共服务领域的市场竞争机制和社会公正机制，以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。将价值判断和社会公平标准注入到政府管理的效率目标之中。“现阶段的行政改革的指导思想就是将过去的效率优先转换为服务优位，强调政府对社会提供的公共服务的质量和水平。”[17]为此，改善民生必须转换政府政策的价值取向，强化政府的社会政策意识和功能，重视政府政策在财富分配和社会福利提供中的重要作用，即实现政策的公平、正义的伦理价值的回溯。这要求政府必须统筹产业政策和就业政策，协调好政府的各种政策手段之间的关系，强化政府社会政策的作用。在城市转型升级的同时，大力发展社会职业教育培训，提高劳动者的劳动技能和文化素质，在城市转型、产业升级的初期，实现传统劳动密集型产业的一定的保有量，减少社会运行的震荡。同时，对弱势群体实施就业帮扶制度，设立一定量的公益性就业岗位。通过一系列政策、制度，完善社会就业保障体系，“在劳动者真正成为劳动者之前，促进其就业、保障其就业的权利。劳动者成为失业者之前，先要抑制其失业，尽最大可能保住其职位；在失业之后，促进就业，使其尽快就业。”[18]



3.伦理责任是相对于政府间孤立行政而言的。现行区域行政行为受到管制效率文化的支配，治理和责任追究均有较强的辖区特色，地方政府作为地方利益的代表，具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。这在政府行政实践中，表现为工具性目标，即“通过户籍制度所表现的城乡分割和流动人口权利的缺失为发展的工具，以追求经济的快速发展和实现资源的优化配置，保证城市居民充分就业”[19]。在社会经济发展难以提供充足的就业机会和公共服务能力的前提下，地方政府的政策选择和管理模式一般都会倾向于工具性目标，优先考虑本区域内的户籍人口的公共服务、公共产品的稳定占有。而流动人口不能享受到与户籍人口均等的社会公共服务，这在一定程度上不利于流动人口的充分就业。而伦理责任强调的是价值性目标，是以促进和保障流动人口的权力及福利为行为导向的，以最大限度地促进不同群体的公平为首要目标。伦理责任约束下，强调政府间的合作，实现协作治理。公共服务供给要突破行政区划的限制，实现政府由小范围内的“善”的达成到更大范围内的“善”的达成的转变，改变政府间孤立行政的传统模式，建构一种协调、联合的公共服务供给机制，消解政府运作过程中的制度化的分割和壁垒性障碍，从而实现政府改革的价值性目标。作者： 卜谦祥



参考文献：

[1]任平.论建设一个良序治理的差异性社会[J].马克思主义与现实，2009（4）：173-179

[2]钱再见.中国社会弱势群体及其社会支持政策[J].江海学刊.2002（3）：97-103

[3]杨艳琳，李丽，刘亮.中国残疾人口就业存在的问题、影响因素与解决的基本思路[J].社会保障研究，2008（1）：52-62

[4]柴艳芳.构建和谐社会，关注资源型城市转型中的社会问题[J]，资源与产业，2007（5）：12-15

[5]赵爱清，黄家辉.金融危机背景下中国农民工的隐性失业问题[J].农村经济，2010（6）：109-111

[6]杨雪冬.社会变革中的政府责任：中国的经验[J].中国人民大学学报，2009（1）：55-64              （下转第44页）

（上接第29页）

[7]杨雪冬.社会变革中的政府责任：中国的经验[J].中国人民大学学报，2009（1）：55-64

[8]于建嵘.基本公共服务均等化与农民工问题[J].中国农村观察，2008（2）：69-74

[9]赵爱清，黄家辉.金融危机背景下中国农民工的隐性失业问题[J].农村经济，2010（6）：109-111

[10]郑杭生.社会建设要以改变民生为重点[J].北京党史,2008（1）：35-36.

[11]万俊人.论和谐社会的政治伦理条件[J].道德与文明,2005（3）：4-7.

[12]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005，P467.

[13]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社,2005，P469

[14]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005，P482.

[15]张国庆.公共行政学[M].北京大学出版社，2007.p478.

[16]岳经纶.和谐社会与政府职能转变：社会政策的视角[J].武汉大学学报,2007（3）：416-422

[17]谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报,2005（1）：126-132

[18]杨方方.构建中国的就业保障体系.[J].北京行政学院学报，2004（12）：51-56.

[19]彭希哲，赵德余，郭秀云.户籍制度改革的政治经济学思考[J].复旦学报,2009（3）：1-11