基于镇海区全国首创廉情预警机制的研究--廉情预警机制的实践与思考

内容提要：宁波市镇海区在全国最早创设了以“廉情指数”为基本特征的廉情预警机制，其具有机理的完整性、功能的多重性、廉情的可视化等特点。该机制为镇海区推进经济社会发展创造了良好的政治和纪律保证。为增强廉政预警机制的实效，运用过程中还注意到预警对象的差异型、减少行政成本和各参与主体预警责任的明确和追究。同时，镇海区全国首创廉情预警机制也给我们几点启示：面对问题敢于创新、勤于创新、巧于创新，创新中注重不同学科理论的交叉运用，该区首创廉情预警机制的过程也可以成为各地创新借鉴的范本。



关键词：廉情预警  镇海  实践  思考



2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》以后，宁波市在全市范围内开展了以农村基层廉洁工程建设为载体的农村惩防体系建设。该市镇海区在推进基层廉洁工程过程中，在全国最早创设了以“廉情指数”为基本特征的廉情预警机制，较好地解决了党风廉政建设中各项工作抓什么、抓得怎么样的问题，其考核评价体系的科学性和数量化得到专家学者的广泛关注，在近几年的实践中取得了良好效果。



一、镇海廉情预警机制的探索过程及其特点分析



（一）探索过程



镇海区创设“廉情指数”的这一做法始于2006年初，最早仅在26个行政村试行，对农村基层党风廉政建设情况进行量化考核。考核内容包括5项工作目标，18项工作重点，58个工作环节，满分为100分。各行政村根据得分划分为A（优）、B（良）、C（差）三个等级，并于当年年底进行发布。



经过一年多的摸索、改进和不断完善，2007年初，镇海区以“廉情指数”为基础，着手构建廉情预警机制。整个机制由“四性”评价（控制性、主体性、激励性、廉勤性）、三色显示（绿、橙、红）、三级评定（A、B、C）、两书送达（预警告知书、预警建议书）、两个平台（信息管理和展示平台）组成。“廉情指数”测评发布是廉情预警机制建设的重点。“廉情指数”测评体系由控制性评价、主体性评价、激励性评价和廉勤性评价4大项目，10～12个子项目构成。其中，控制性评价和主体性评价为基本分项目，满分1000分，激励性评价为附加分项目，廉勤性评价为倒扣分项目。控制性评价主要对重点领域容易滋生腐败的环节进行工作指引和风险提示，突出事前和事中预警，由效能建设、阳光决策、民主管理等硬性指标组成。主体性评价由社会各阶层包括普通群众评议、人大政协监督等评价组成，显示了廉情预警机制的社会参与度。激励性评价为附加分项目，对在惩治和预防腐败方面做出特别努力的进行加分。廉情性评价为倒扣分项目，对违纪违法行为予以倒扣分，反映相关单位在预防腐败工作中已经暴露出来的问题，及可能产生腐败问题的趋势。参加单位根据得分划分为绿色（优）、橙色（良）、红色（差）三个等级。



2007年6月，镇海区委、区政府出台《关于开展廉情预警机制建设的意见（试行）》，区纪委、监察局制定了《开展廉情预警机制建设指数测评办法》，并将该机制在全区行政村（社区）、镇（街道）和基层站所、干部个人、政府投资项目逐步推开。在预警方式上由单纯的年底指数发布转向全年动态过程管理，测评方式由原来的上级部门检查向引入民意调查、绩效评估等多种手段转变。



（二）特点之分析



1、机理的完整性。镇海区首创的廉情预警机制是一个由各要素组成并相互联系和影响的内在工作方式，包含动态收集廉情、实时分析廉情、互动反馈廉情三个环节。其中动态收集廉情是基础，实时分析廉情是关键，互动反馈廉情是重点。



动态收集廉情环节包括构筑廉情监测网络，如在行政村、社区、相关企业设立廉情监测站（点），强化信访举报、区长信箱、市民服务热线的廉情反映功能等，畅通廉情反映渠道；开展控制性评价、主体性评价、激励性评价、廉勤性评价等“四性”评价，直接广泛收集廉情；开展群众调查、党员调查、经济主体调查、决策执行力情况调查，间接主观反映廉情；实行绩效指标评估，采用相对人均行政成本偏离和相对行政成本节约率偏离，评价行政成本变动情况，客观公正揭示廉情。



实时分析廉情环节包括各廉情监测站（点）、廉情监测员对廉情信息快速直报制度；廉情信息阅办分析制度，每季度对廉情信息进行分析，综合评分，提出确定三色预警或廉情指数的方案，报区纪委常委会确定；廉情《预警告知书》、《预警建议书》制度；建立廉情形势研究制度，重点分析全区党风廉政建设和反腐败工作以及构建惩防体系中出现的情况和问题，研究制定解决问题的具体措施。



互动反馈廉情环节包括建立每季度平台动态三色显示廉情，第二年年初根据廉情动态三色显示情况，统一使用“廉情指数”的方式进行反馈；运用预警结果，被评为A级（绿色）的，可参与党风廉政建设责任制优秀班子评定。被评为C级（红色）预警的，主要通过廉政谈话、询问或质询领导班子、与考核奖惩挂钩等三种方式加以督促整改。



可见，镇海区首创的廉情预警机制三个环节丝丝相扣，构成一个完整而又严谨的工作流程，从而使得该机制只要落实到位，就能发挥出强大的功能。



2、功能的多重性。镇海区首创的廉情预警机制具有多重功能，既是一个事前防范腐败的体系，也是过程监督的体系，同时还是一个促进问题整改的体系。



首先廉情预警机制是一个事前防范腐败的体系。由于廉情预警机制的考核内容具体到工作目标、工作重点、工作环节，每个内容都有一定的考核分数。如果一旦某个考核内容出现问题，区纪委职能部门将以绿、橙、红三种颜色加以区分，以《预警告知书》的方式及时告知预警对象，提醒其进行整改，从而防患于未然。所以可以把廉情预警机制比作设在惩防体系建设工作上的“传感器”，一旦发生异常现象，“传感器”就会“报警”。①



其次廉情预警机制也是一个过程监督的体系。该区建立平台动态三色显示廉情，每季度用绿、橙、红三色动态显示廉情，发出预警信息，明确改进重点，跟踪整改情况，实现过程管理和标杆管理。《预警建议书》则在年终对预警对象提出预警要求，预警对象必须对提出的问题进行整改，并在规定的时间内上报整改结果。



最后，廉情预警机制是促进问题整改的体系。无论是事前防范还是过程监督，最终落脚点是促进具体问题的整改。比如在开展村级民主听证过程中，要求把好四个环节，即听证前要公示、听证时要记录、听证后要通报、听证过程要有人监督。村官们为了达标，提高自己“清白指数”，有些村就健全相关制度，从而促进了基层民主的发展。



3、廉情的可视化。镇海区首创的廉情预警机制最明显的特色是将本来事后才能定性的廉政问题成为事前和事中看得见的东西，也即实现了廉情的可视化。这是基层在推进惩治和预防腐败体系建设过程中的制度创新之举，是运用技术手段预防腐败的有益尝试。②



镇海区创立的“廉情指数”是一个全方位覆盖的综合指数，涵盖了党委、政府针对基层党风廉政建设的各项政策措施。廉情预警机制运用量化的方法把各项政策措施纳入考核内容，可以准确评估基层惩治和预防腐败体系情况，体现预防腐败和制度建设的差异性。无论是指数的编制，还是最后“廉情指数”的发布，都在一定程度上实现了廉政建设的“可视化”。



廉情的“可视化”可以改变过去那种只有出现违法违纪现象才是不合格的单一考核局面，会让一些干部抛却“无过便是功”的做事思维和风格。因为在以往，只要不出事，大家都是清白的，但有了指数以后，即使不贪不占，也有可能在数据上不太好看。比如说，如果村干部出现了违法违纪现象，这个村的指数一定是C级。但一个村的指数被评为C级，不一定意味着村干部就必然存在违法违纪行为，只是发生腐败行为的概率较A、B两级要高。这将促使各村健全制度，进一步完善惩治和预防腐败体系。



二、镇海区廉情预警机制的实践效果和运用建议



（一）镇海区廉情预警机制取得实效



廉情预警机制作为镇海区惩防体系建设过程的一项机制创新，以注重预防为方针，以过程管理为抓手，从机制上监督制约了行政行为和个人权力的运用，从源头上减少和遏制腐败现象，为推进全区经济社会建设创造了良好的政治和纪律保证，产生了较好效果。



1、强化了党员干部的法纪观念和廉洁意识。廉情预警机制的创立使基层预防腐败工作有了统一的、“可视化”的标尺，而且在指数测评中形成了有效的个体激励和自律机制。一方面，“廉情指数”是对基层反腐倡廉工作的有效鞭策和激励，进一步提高了基层组织和领导干部的责任意识和竞争意识。另一方面，廉情预警机制建设坚持以人为本、防微杜渐，重视以监督和检查的成果来教育干部，促使基层党员干部更自觉地按程序、按制度、按法纪办事。据统计，全区涉及村干部的信访举报2008年为24件次，而2009年下降至14件次，比上一年度降低41.7个百分点。



2、提高了监督和制约的有效性。廉情预警机制整合了人大、政协、组织、财政、审计等机关部门以及社会的监督职能，并进行量化评估，进一步增强了各项监督的针对性和有效性，推动了反腐倡廉建设各项政策制度在基层的有效落实。自机制实施以来至2010年年底，累计对37家重点预警单位分别作出调整领导班子成员、对主要领导进行询问（质询）和实施考核惩处；共计下发《廉情告知书》83份，整改解决问题106个；2名区管领导干部实施了个人预警。



3、增强了预防腐败工作的前瞻性和实效性。廉情预警机制对存在苗头性、倾向性问题的单位和个人作出风险评估，并通过实施预警和运用结果，把问题解决在萌芽状态，切实提高预防的前瞻性和针对性，增强预防的实效性和系统性，有利于从源头上遏制腐败现象。如该区某街道人均行政成本大大超过其他镇（街道），被扣减测评分。街道领导得知后，立即进行自查并从制度上作出相应规定，部分必要性不大的考察、会议等活动被取消，招待、会议、培训、考察等四项费用得到限额控制。该街道的“廉情指数”由“红色”转为“橙色”。

4、增加了预防腐败工作的科学性和公正性。通过科学的廉情测评机制，借鉴审计学、统计学、财政学等学科新的管理、监督、控制理论和技术手段，减少指数测评的主观随意性，进一步彰显了预防腐败工作科学性和公正性，通过一定平台公布指数实现信息公开，也有助于打造“阳光政府”、透明政府和高效政府。



（二）廉情预警机制运用中还应注意的几个问题



目前，镇海区首创的廉情预警机制已经在宁波市全面推广，并开始被全国很多地方普遍采纳，从一个侧面反映了该机制符合我国国情，具有较强的适应性和生命力。为增强廉政预警机制的实效，防止流于形式，笔者认为，无论是首创地镇海区，还是借鉴镇海区做法的其他地方，实施过程中还应注意以下几个问题：



1、要注意到预警对象的差异性。镇海区首创的廉情预警机制是基层单位、干部个人、政府投资项目“三位一体”预警格局，虽然在测评方法上、廉情收集方式等方面已进行了区分，但在同类型预警对象上要注意有所差异。如在基层单位上，由于各机关在工作职能等方面差异较大，测评指标要有针对性，在体系的设计上要注意到复杂的评估环境。再比如面向镇（街道）、区属单位以及基层站所工作人员、行政村（社区）班子成员等实施“十分制三级预警”干部廉情预警，围绕党风党纪、政风政纪、党内监督、效能建设等7类36项个人廉政风险点展开。但不同部门、不同职级、不同岗位的人员的廉政风险点差异极大，在实施时，同样要注意到根据预警对象的不同，分类预警，找准侧重点，做到具体人员具体对待，提高预警机制实施的针对性，如果搞一刀切，预警的有效性将大大降低。



2、要注意减少行政成本。廉情预警机制是个系统性工程，意味着大量人力物力的投入。如廉情收集方面，镇海区在行政村、社区、相关企业设立30个廉情监测站（点），整合、组建廉政监督员、廉情巡视员、廉情信息员、委派会计四支队伍，聘请52名廉情监测员收集、反映各地各单位的廉情信息。再比如在干部廉情预警上强化科技信息支持力度，建立网上预警监控平台，建立干部电子廉政档案，增设个人廉情预警信息模块，实行二级动态管理体系等都需要物力的投入。不同的地方和单位可以根据自己财力采取较为灵活的方式进行，最大限度地减少、节约行政成本，不可照搬照抄，实现社会效果和经济效果的最佳结合。



3、要注意各参与主体预警责任的明确和追究。廉情预警机制是个多部门联动的运作体系，包括廉情监测员、纪委和预警对象，也包括人大、政协、组织、财政、审计等预警辅助机关。在廉情预警机制的建设中，过多地强调的是预警对象的预警责任，如单位被预警为C级，纪委找单位主要领导廉政谈话、领导班子询问质询、责任人考核奖惩挂钩；干部廉情预警的结果也作为年度考评和拟提拔干部廉政考察的重要参考依据等。但对廉情收集环节、廉情分析环节和反馈环节的参与主体责任如何、如何追究关注不多。只有明确各参与主体预警责任，各个环节落实到位，廉情预警机制才能运作顺畅有力，真正发挥这一新生事物的最大效用。



三、镇海区首创廉情预警机制的几点启示



镇海区廉情预警指数发布到廉情预警机制设立，一直受到了各方面的关注。《中国纪检监察报》、《浙江日报》、《都市快报》、《宁波日报》、香港《文汇报》以及新华网、新浪网等都进行了全面报道，中纪委和省纪委都以领导批示或专刊的形式予以了充分肯定。一个基层政府的细微动作为何如此受关注?仔细究来，镇海区首创廉情预警的意识、方法、过程都值得学习和推荐：



（一）面对问题敢于创新、勤于创新、巧于创新可以实现新突破



预防腐败是反腐倡廉工作的重要组成部分。传统上预防腐败主要有三种方式：一是反腐倡廉教育。引导领导干部牢记根本宗旨，心系人民群众，树立公仆意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线。反腐倡廉教育很重要，但如果没有机制体制做保障，反腐就缺乏有力支撑。二是靠政策性措施。改革开放以来，我国出台反腐倡廉的文件有一千多件，但大部分都是一些政策性规定，2007年中纪委印发的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》亦是如此。这些文件基本上都是一些原则性的禁止性规定，靠领导干部自觉执行。如果发生腐败，也只能采取事后救济的手段，预防腐败的功能大打折扣。三是对一些领域的体制机制制度改革，比如行政审批制度改革，财政和投资体制改革，干部人事制度改革，司法体制和工作机制改革，工程建设项目招标投标、政府采购“四项制度”改革等。虽然这些改革在遏制腐败方面发挥了非常重要的作用，但都是单个具体领域的创新，预防腐败方面仍然缺乏一个总的有效的工作方法和方式。



传统上预防腐败的三种方式都有不足之处，如何弥补其不足发挥整体合力？如何在预防腐败的操作机制方面有所创新？面对这一难题，宁波市镇海区大胆探索，勤于创新，首创的廉情预警机制就很好地解决了这一问题。“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，这是万古不变的一条经验。”③既然权力有界限，那么创新就从对权力行使进行量化开始，廉情指数化便应用而生。对于领导干部手中的权力，镇海区首创的廉情预警机制就像一把标尺，时刻对其的行使进行着测量，一旦权力突破了界限，廉情预警机制就发出警告，及时有效地防止腐败向纵深方向发展。如此敢于创新、勤于创新、巧于创新，实现新突破便顺理成章。



（二）不同学科理论的交叉运用可以碰撞出创新火花



进入知识经济时代，创新已经成为时代发展的主题，科学上的很多重大突破、创新成果的产生，经常在不同学科彼此交叉和相互渗透的过程中形成。将一个学科发展成熟的知识、技术和方法应用到另一学科的前沿，能够产生重大的创新成果。正如中科院院士、前院长周光召所言，学科交叉是创新思想的源泉。④



机制体制的创新也是此原理。惩治和预防腐败本属于政治学领域，为了实现基层党风廉政建设的“可视化”，宁波市镇海区大胆借鉴“幸福指数”、“安全指数”等社会学和经济学概念，率先在全国推出了农村“廉情指数”。该区在创建和完善“廉情预警机制”过程中，也充分融合各学科理念，结合统计学概念开展抽样调查，引入审计学概念开展控制评价，延伸财政学概念开展绩效评估，力求测评方法的科学性。



通过积极发扬科学理念，借鉴审计学、统计学、财政学等科学的相关理论，运用技术手段开展工作，大大增强了指数测评的客观性、公正性。实践证明，这一不同学科理论的交叉运用，是镇海区成功首创廉情预警机制的决定性因素。



（三）镇海区首创廉情预警机制的过程可以成为其他领域机制创新样本



镇海区首创廉情预警机制的过程，也即机制的探索、成型、论证、制度建设、推广等步骤，从整体看是一个完整的体制机制创新过程，其创新程序可以成为政府在其他领域机制创新以资借鉴的样本。



首先，探索过程由点到面、由浅及深。在测评对象上，由最初在全区几个行政村试行，到全区190个基层单位廉情预警的全面覆盖，再到干部个人及政府投资项目，形成集单位、个人、项目廉情预警“三位一体”的实施新格局。在实施程度上，也由最初的单纯“廉情指数”测评，到将关口前移，注重预防，把落脚点放在对被预警对象落实整改的工作环节上，注重源头和过程的监控，起到了防患于未然的效果。



其次，论证过程必不可少。“廉情预警”做法成熟后，镇海区制定出台了《关于开展廉情预警机制建设的意见（试行）》和《廉情预警机制指数测评实施办法》，同时邀请了来自北京、杭州的国内知名专家参与廉情预警机制建设理论研讨会，就廉情预警机制建设工作进行理论上深层面的探讨研究。通过学习借鉴专家智慧，为廉情预警机制寻求理论支撑，同时为廉情预警机制的进一步完善征求了意见和建议。



最后，推广让创新惠及更广。在镇海区廉情预警做法成熟的基础上，宁波市在总结完善各地经验做法的基础上，于2007年12月制定了《宁波市廉情预警机制建设实施意见》和廉情预警信息收集、分析、反馈、运用等四个实施细则，在全市全面推行廉情预警机制建设。目前，廉情预警机制已经被全国各地采纳，成为镇海区对全国的一大贡献。


作者： 赵红伟
参考文献：

[1]杨力克.宁波反腐倡廉启动廉情预警机制[N].现代金报，2007.12.25

[2]北京大学政府管理学院李成言教授在镇海区廉情预警机制建设理论研讨会上的发言

[3]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].商务印书馆，1987.154

[4]周光召谈科技创新时的发言[N].人民日报，2005.1.20