中国财政分开存在的问题及对策

中国财政透明度离保障人民的知情权的要求还有很大的距离，对构建有效的财政监督制度也无法提供一个扎实的基础。主要存在以下几方面问题：



首先，政府公开的财政信息不全面和不具体。现在政府公开的财政信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，不能对该项支出的构成以及具体安排适当与否做出判断。政府的预算科目分为类、款、项、目、节五个层次，而目前的政府财政报告通常只反映到“类”，部分反映到“款”。



其次，政府所提供的财政信息是滞后的。社会公众不能及时了解预算和决算，人大代表通常只是在开会时才看到预决算报告，在短短的几天会期中要做出认真的审查显然是力不从心的。大量信息即使在事后很长时间也无从查找。



第三，信息公开的随意性较大。3年的调查结果显示，各省名次排列没有规律可循，名次的变化呈无序状态。原来名列前茅者成为现在的落后者，而原来的落后者则一跃而成为第一名。这种情况说明目前的政府信息公开工作无章可循或者说是有章不循，随意性较大。也客观地反映出政府对信息公开工作的重视程度不够。



第四，政府主动公开信息的意识薄弱，在各政府网站上公开的实质性的信息不多，通过公开出版物所公开的信息也十分有限。加上地方政府在信息公开的态度上仍有所顾虑，处于观望和犹豫状态，易导致依法申请信息公开遭遇较大阻力。



针对我国信息公开存在的种种问题，要做到财政信息的真正公开，必须从思想认识上、法律保障上和行政支持上三个方面入手，切实解决现实中存在的阻碍政府信息公开的各种制度障碍。



从思想认识上，要认识到政府信息公开不是有碍于而是有利于一国政权的稳定和社会的和谐。古往今来众多的实例均可证明这点。只有在思想上达成统一认识才有可能真正重视这项工作，发自内心地想方设法去做好这项工作。



从法律保障上，必须根本性修订《保密法》及其相关的保密条例，并将《政府信息公开条例》上升为法律。尽快修订现行《预算法》，在新的《预算法》中明确规定财政信息以公开为原则，不公开为例外；明确规定应公开的财政信息的资金范围包括公众共有并委托政府进行管理的、包括一般政府基金、社会保障基金以及国有企业基金在内的所有公共资金；明确规定所提供信息的详细性程度，除了依法界定的机密之外，应主动或应公众的要求或人大政协履职的需要，提供收支科目规定的类、款、项、目乃至具体事项的各个层次信息；明确规定财政信息公布的时间和方式；明确规定政府相关责任部门对所提供信息的真实性、准确性、完整性、具体性和及时性负责，并制订违反规定或不履行责任的惩戒措施。



从行政支持上，在《保密法》和《政府信息公开条例》未做实质性修改之前，做到切实贯彻落实现行《政府信息公开条例》，加强各地政府信息公开机构建设；通过各种媒体，尤其是网络向公众报告财政信息；建立政府财政信息网页，以最便捷的方式完整、系统、详细、及时地披露政府财政信息。更为重要的是，中央政府应将政府信息公开和财政透明度作为各级政府问责的一项重要内容，以加强行政执行的力度。



（汤摘自《南风窗》2011年第18期刘小兵/文）





优化税制结构，缩小贫富差距



我国经济快速发展的同时，贫富差距也不断加大。贫富差距体现在收入、消费和财产三个层面上。强化税收调节是扭转贫富差距继续扩大的有效手段。税收调节不应局限于对收入分配差距的调节，也不应局限于个人所得税单一税种的调节，而应该建立一整套调节收入、消费及财产差距的税收体系，这涉及到个人所得税、社会保障税、消费税及财产税等。



因此进一步完善和优化我国税制结构，适时开征财产税，推行个人所得税的综合课征模式及扩大消费税征税范围将成为未来税制改革的方向。



1.在收入层面上，完善个人所得税，积极推进社会保障费改税。加快推进个人所得税由分类课征向综合与分类课征相结合模式转变，进一步完善个人所得税制。首先，根据我国居民实际收入来源情况，按照资本所有与劳动所得税负大体相等原则，加快确定综合计征和分类计征方法。其次，降低最高边际税率，减少累进级距，切实发挥累进税率效应。最后，加强税收征管，将个人全部收入纳入征税范围，打击各种避税行为，减少税收流失。积极推进社会保障费改税，完善全社会基本保障体系。社会保障制度是调节收入分配的重要组成部分，但目前社会保障费筹集方式征收成本高，征收率不足。费改税后将增加社会保障资金筹集的强制性和严肃性，保证社保资金的及时足额入库。



2.在消费层面上，扩大消费税征税范围。消费税在引导消费、保护环境及调节价格方面具有重要的作用，可以考虑将实木家具、高档娱乐等消费纳入征税范围，增加税收收入，调节消费差距。



3.在财产层面上，以个人所得税综合课征和完善房产税制为契机，适时开征遗产税和赠与税。将现有与房产相关税收合并简化，建立一套统一、高效的房产税制，改变目前我国财产税几乎空白的现状，加强在财产差距方面的税收调节。



4．进一步完善转移支付制度。实践证明，转移支付较之税收在调节贫富差距方面具有更高的效率。应将完善的税制与高效的转移支付相结合，着力提高贫困者和低收入人群的生活水平。



（汤摘自《财政研究》2011年第8期  常世旺、杨德强/文）





铁路实行政企分开不能再拖



降低高铁的运行速度只是确保高铁安全运行的第一步。要使高铁安全运行，真正体现高铁的作用，关键还是要改革铁路的管理体制，打破铁路系统长期形成的行政性垄断，通过多元化、多渠道、市场化的融资来保障铁路建设的资金需求，同时通过强化市场准入、技术、安全性标准等监管，来提高铁路的服务水平。



铁路是中国当前为数不多的几个还在坚持政企不分的行业。虽然20多年来，铁路体制改革也几经“折腾”，逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等变革，但这只是铁路内部的变革，是一种“技术”行为，而政企分离、政资分离的实质，尚未真正触及。



铁路线路因其具有的“自然垄断”性质，从而使得铁路的管理体制具有高度的行政垄断特点，不仅政企、政资不分，而且整个行业，就是一家超级的垄断企业。各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，虽然分别为一、二级法人，但并不真正拥有法人财产权，企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏，整个国家铁路系统内部基本是下级铁路部门向上级铁路部门负责，核心和关键的生产经营决策出自铁道部，财务清算制度也由铁道部掌控，因此，铁道部才是真正唯一的经营主体。可它又是全国铁路行业的政府主管部门，负责市场规则、行业政策的制定及监督。



这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，造成铁路投资体制单一，行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而，社会资本难以进入其中。



客观而言，鉴于铁路所具有的自然垄断性质和对国计民生的重要性，确实不宜用一般的国企改革思路去改革铁路体制，但铁路改革至今进展不大，甚至在某些方面还在强化过去的体制，根子其实在于多年垄断形成的特殊利益。这个特殊利益不打破，改革就不可能进行下去。而要打破这个特殊利益，国家就不能仅站在铁路系统的角度考虑问题，必须从中国的改革大局、全民的福利和经济的发展这个高度去推进铁路改革。任何一个部门，都会借口本部门的特殊性和重要性，极力维持有利于其利益的体制。



国家给予铁路垄断地位，是出于公益性的考虑，不是让它与民争利的，因此，不管铁路具体的改革如何进行，打破政企合一、政资合一的体制这个方向不能动摇。要打破铁路系统长期形成的行政性垄断，铁道部首先须与各铁路局、铁路公司脱钩，并将行政管理和资本管理分开，成为纯粹的监管部门，同时让后者真正成为一个独立的行使企业决策和资源配置的法人。只有这样，地方铁路局、铁路公司作为铁路企业才有动力引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，并建立现代企业制度，完善公司治理结构。而有了独立的资本管理，铁道部也可以专司市场准入、技术、安全性标准等监管，提高铁路的服务水平。



（李摘自《学习时报》2011年8月22日郁雯/文）





“人力资源反哺论”的运作机理



解安在《人民论坛》2011年第9期（上）中刊文介绍了“人力资源反哺”的运作机理：城乡二元结构下人力资源的持续单向流动将使各种资源过度聚集到城市，造成农业农村的凋敝和城市资源过剩，进而可能会引起经济停滞和社会崩溃。这是市场失灵的表现。要走出这种路径依赖造成的困境，就需要引入外生变量，以打破原有制度运行轨道的锁定状态。而人力资源反哺的运作机理，可以使这一外生变量有效地发挥作用。即根据农民实际需求，由政府主导，通过下派干部等方式向农村导入优质资源的人力资源反哺运作机理可以作为打破路径依赖的外生变量而有效地扭转资源单向流动的趋势。人力资源反哺运作机理展开的过程实质上是一种制度变迁的过程。根据新制度经济学，制度变迁可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。仅仅依靠利益导向的诱致性制度变迁会导致制度供给不足，不能适应社会发展的需求。而强制性制度变迁由于集团利益冲突、政府有限理性等原因往往会导致制度供给过量或供给偏差，不能建立有效的制度。有鉴于此，人力资源反哺的运作机理，是充分发挥政府的强势主导作用，同时注意对接制度变迁利益相关方的需求，即通过农民需求引致的强制性制度变迁来达到有效的制度安排。



这种安排，是由政府法令引起的制度变迁，但它在具有强制性的同时又能够体现由需求和利益引导的诱致性变迁机制，是政府与市场结合的产物。从而，能够达到较好的制度绩效。

诱致性制度变迁是在需求的呼唤下逐步磨合而完成的，能够很大程度避免或减少新制度与现有社会环境的不适应。而政府主导下的制度变迁是由政府从外部导入外生变量引起的，可能会存在与原有社会环境不兼容、不适应等问题，为避免或减少新制度运行中出现的问题，在新制度实行前，需要综合考虑各方面实际因素，在必要性和可行性的基础上系统地提出新制度运行的机制并根据实际情况及时调整。



如：自1999年始，福建省南平市委、市政府直面农村普遍存在的环环相扣的“五个结”——滞后的科技服务、乏力的农业投入、难以适应市场的农民、断层的领导体系、农民对民主法制的期盼与实现的差距。通过行政力量的推动，以下派干部（科技特派员、村支书、企业助理、流通助理、金融助理）为载体，迁移党政工作重心，整合资源（科技、人才、金融、信息、管理等关键要素）导入农村、反哺农业，激活基层经济细胞，形成“高位嫁接、重心下移、互动联动、一体运作”的新机制。这“五路特使”是结合在一起的、是几方面的人力资源的整合，形成的是一种合力，不是单枪匹马，恰恰符合农村全方位发展的需要。其结果，促进了农民增收和基层民主政治建设，使农村的经济、政治、文化、社会与生态得到了全方位发展。（李摘）





警惕实体经济“空心化”



年初以来，中小企业生存状况堪忧：接连遭遇了严峻的成本高涨、钱荒、用工荒、电荒、油荒……尤其到了六月份，不断传出中小企业停业或倒闭的消息。据全国工商联调查结果显示，当前中小企业，特别是小微企业的生存状况较2008年金融危机时更为艰难。



为此，国家发改委原副主任、中国中小企业协会会长李子彬提笔给温家宝总理写信疾呼：“如果不迅速采取坚决的强有力措施，那么到今年年末很可能出现2007年下半年和2008年上半年那时的情况，一批中小企业资金链断裂倒闭。”



近日，李子彬在与笔者的对话中，透露了他给总理提的六条建议：一是调整信贷结构，多途径缓解融资困难；二是减轻企业负担，加大财政支持力度；三是落实法律和政策措施，优化企业投资环境；四是完善社会化服务体系，支持中小企业创新和发展转型；五是加强理论研究，扫清发展非公经济的思想障碍；六是加大各地政府对中小企业的引导力度。



无可否认，中小企业税负重、融资难等一系列问题由来已久，当前面临“雪上加霜”的景况，由此亦引爆了新一轮民间融资的疯狂。尤其是融资难，虽早已存在、并非新形势下才出现的问题，但今年以来，“屋漏偏逢连夜雨”，随着劳动力成本上升、能源原材料涨价、人民币持续升值、节能减排压力加大等一系列情形的出现，不难想见，在“十二五”期间，中小企业融资难的问题将面临更为严峻的形势。



追根“融资难”，李子彬认为，银行、企业、资本市场各有各的责任。他的政策主张有三：第一，大银行要改善对中小企业的金融服务，要加快发展小银行；第二，要加快发展资本市场，拓宽中小企业直接融资渠道；第三，企业要加强规范管理，具备向银行贷款的条件。

与此同时，近年来，有不少中小企业丧失了原本依靠市场力量创业的动力，转而去傍政府、傍央企。对于这种现象，又该如何解读?



就这个问题，李子彬坦言，当前确实有些中小企业不愿很辛苦地去做实业赚钱，而去投资房地产“挣快钱”。须知，发展实业特别是发展制造业，乃是一个国家的强盛之本。在他看来，发展制造业最为辛苦，管理很复杂，占用资金很多，利润也薄，国家对制造业没有什么特殊的扶持政策。



“一个国家如果没有实体经济，只有虚拟经济，那会出问题的。”李子彬不无忧虑地说。以美国为鉴，原本美国实体经济也很强大，后来由于成本竞争，将一部分制造业转移到国外，导致实体经济“空心化”，失业率居高不下。现如今，美国又掉过头搞新一轮工业化，提倡发展新兴战略工业，深知过去虚拟经济搞过了头。



这对一国经济大计而言，不能不说是深刻的教训，也为中国经济敲响了沉重的警钟。



（邓摘自《新经济导刊》2011年第8期朱敏/文）





八成新生不愿“农转非”



浙江农林大学今年新入学的农村学生中，把户口迁到学校的很少，按目前报到的情况统计，最多不超过2成。



八成新生不愿“转非”为哪般?相关报道给出了两种原因：一是难舍农村户口红利；二是折射城市生存困境。其实还有一种原因也很关键，那就是户口在城市中的作用已日见其小，比如在就业上基本已不存在户籍限制，在城市工作后一年外地人也可以获得购房资格，更重要的是，现在户口的迁徙比以往更加自由，只要是本科学历就可以在省城轻松落户。



说到“难舍农村户口红利”，表面上看是城市化的快速发展，让农村户籍的利益链条不断加长，如拆迁补偿、征地补偿，还有价值不菲的宅基地分配，但深层原因，不能不说是中国特有的城乡二元分割式的户籍制度的物极必反——户籍上面承载着利益；户籍没有了，利益就没有了。



我国农村普遍实行的是“集体所有制”。依据中国的法律，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”相比于“国家所有”，“集体所有”在产权上更为明晰，顾名思义，“集体所有”就是“集体”之中人人有份。但现实中的荒唐之处在于，如果你的户口迁离这个“集体”，那你的那一份所有权也随之被充公。



无数的事例证明，所谓“集体所有”并非字面上显示的那样产权明晰。要让“集体所有”真正落实，就必须把产权落实到每一个人身上，比如将集体经济以股份的形式分配给每一个“股东”，而“股东大会”则是整个集体的最高决策机关。产权的明晰，让个人的权益得到确认。如果一个人迁走了户口，而其作为股东的权益还在，那么所谓“农村户口红利”也便成不了大学新生的后顾之忧。



（李摘自《青年时报》2011年9月7日翟春阳/文）