地方政府债务风险及化解策略

   地方政府债务是我国经济转型期各种矛盾的综合反映，也是一种不易准确估量、预测的债务，极易引发财政金融风险与经济波动。本文以东部地区的L市为例，对我国地方政府债务形成原因、偿还能力与潜在风险进行了分析，提出了一些对策建议。
    地方政府债务分类界定与负债成因   
    地方政府债务是指地方各级政府机关、事业单位及其他组织以政府的名义向国内外承借、担保或与政府行为相关的、负有直接或间接偿还责任的债务。以偿债主体、偿债资金性质和政府法定义务作为划分标准，地方政府债务分为以下三类：一是地方政府负有偿还责任的债务，包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。二是地方政府负有担保责任的债务，指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人（包括政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等）无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任且需要用财政资金来偿还的债务。按照国际通用财务报告准则，这类债务一般只是在担保单位的资产负债表的附注中加以说明作为或有负债，而不将其作为本单位的负债来源。实践中，这类债务一般也不可能百分之百转化为坏账，不是都需要作为担保单位的地方政府来偿还的。三是政府其他相关债务，指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务。这类债务由非财政资金偿还，地方政府也未提供担保，在法律上政府是没有还债义务的。但由于它是债务主体为承担政府公益性项目而举借的债务，假如出现了偿债困难，政府也可能要承担救助责任。
    按照我国现行法律规范，地方政府债务的存在是不合理的。我国《预算法》第3条和第28条规定，各级政府预算应当做到收支平衡，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。《担保法》第 8条规定，国家机关一般不得作为保证人。据此，地方政府是不应该存在各种形式债务的。但在我国经济社会转型的特殊时期，地方政府债务的形成有深刻的体制背景和根源，必须历史地、客观地、辩证地看待。
    首先，改革开放以来中央与地方分权体制逐步建立后，地方政府有了日益强大的举债发展地方经济的动力和压力。从上世纪70年代末开始，一些地方政府已经举借政府负有偿还责任的债务；80年代实施“划分收支、分级包干”财政体制改革方案后，地方政府举债发展地方经济的动力进一步增强，负债规模也逐步增大；90年代中期分税财政体制建立后，地方政府的财权相对比例减少，但地方经济跨越性发展压力、庞大的行政支出压力、民生工程建设压力及维稳压力增大，仅仅依靠地方政府存量资金投入和中央政府转移支付资金投入已经不够，需要依靠大量招商引资、利用民资和大规模融资举债来弥补政府财政支出的缺口。
    其次，在政府与市场职能的转换期，地方政府对社会经济事务“大包大揽”的局面未改变，相应的地方政府政绩考核机制也建立在完成地方社会经济事务的各类指标上，包括GDP增长、财政收入、招商引资、项目投资及以经济增长和财政收入为支撑的民生工程和生态文明建设。而政府官员一届任期为5年，5年内要达到比较出色的政绩就需要举债来实现区域经济超常规发展。如果地方政府不搞举债融资，就不可能有今天经济社会快速发展成就。从逻辑上讲，如果赞同中国超常规的发展模式，就不能简单地否定支撑这种超常规发展的机制，包括地方政府举债融资机制。
    地方政府偿债能力评估与风险隐患   
    尽管我国地方政府举债有其必然性，但若举债规模普遍超过了偿债能力，就会引发严重的财政金融危机，甚至影响一国的政局稳定。选用反映地方政府偿债能力的主要指标，以东部地区典型的L市为例，对我国地方政府偿债能力综合评估如下：
    1.负债率，即地方政府债务余额占地区生产总值的比重。这个指标反映地方经济总规模对地方政府债务的承载能力，国际公认的警戒线是20%。2010年L市以地方政府负有偿还责任的债务余额计算，负债率为11.83%；以年末全部债务余额计算，负债率为20.58%。这表明，地方政府债务负担目前尚在可控范围之内。
    2.债务率，即地方政府债务余额占当期财政收入的比重。这个指标反映地方政府通过运用财政收入满足偿债需求的能力，目前国际上的标准为100%左右。2010年末 L市以地方政府负有偿还责任的债务余额计算，债务率为 52.34%；以年末全部债务余额计算，债务率为91.04%，低于国际公认的警戒线。
    3.偿债率，指地方政府债务当年还本付息额与当期财政收入的比重。这个指标越高，还债压力越大，债务风险越高，目前发达国家大多在20%左右。2010年末L市以地方政府负有偿还责任债务当年还本付息额计算，债务率为23.57%，略高于国际警戒线。
    4.借新还旧偿债率，指政府当年举借新债偿还债务本息额占当年还本付息额的比重。这个指标可以结合偿债率进一步反映地方政府的偿债压力与债务风险程度。2010年末L市以地方政府负有偿还责任的债务中用当年举借新债偿还债务本息额计算，借新还旧偿债率为34.96%；以地方政府负有担保责任的债务中当年举借新债偿还债务本息额计算，借新还旧偿债率为81.67%；以地方政府其他相关债务中当年举借新债偿还债务本息额计算，借新还旧偿债率为42.71%。这3个指标结合偿债率指标综合考虑，地方政府偿还债务存在一定的压力，需要引起重视。
    上述L市的地方政府偿债能力基本上反映了我国东部地区多数县市的地方政府偿债能力，表明目前地方政府债务尚处于可控状态。但需要注意的是，东部地区地方政府负债也存在比较严重的风险隐患，主要表现为：
    1.财政风险隐患。地方政府债务举借主体是融资平台公司，借贷资金大部分投向具有社会公益性、没有直接经济效益或是经济效益很小的基础设施建设等项目，本身缺乏还贷来源，其中很大一部分债务需要地方政府出让土地偿还。例如，2010年L市地方政府融资平台公司债务余额占第一、二、三类债务的比重分别为 81.01%、98.4%、97.4%。在2010年政府负有偿还责任债务余额中，L市明确以土地出让收入为还款来源的余额占48.8%，这一数额相当于L市当年政府可支配土地出让收入的 2.57倍，需要依靠未来3年的土地出让收入逐年偿还。即使不考虑未来3年新增债务，存量债务偿还压力已经较大。由于房地产市场调控，一旦出现由土地出让收益维系的财政资金链断裂，融资平台公司的还贷风险就会整体凸显，很可能会发生偿付危机，进而引发财政危机。
    2.金融风险隐患。地方政府相关部门、机构及地方融资平台公司承担的债务资金主要来自银行贷款。2010年L市第一、二、三类债务资金来源中，银行各占 94.35%、51.78%、99.98%。银行贷款大多是政府承诺由财政性资金直接偿还，或者由地方政府直接出面担保。由于投资项目的社会效益大于经济效益，依靠项目本身产生的经济效益来偿还债务较为有限，不少融资平台公司的财务状况也不佳，第二、三类债务极易转化为第一类债务。而政府偿债资金和贷款担保又在相当程度上依赖于土地升值预期。如果一旦还贷出现问题，即使法律上政府具有连带责任的担保资金，也会由于地方政府财政吃紧而难以立即将贷款还清，这就可能形成金融机构呆账风险，如果资金额度较大，还可能造成储户对银行的不信任，进而出现挤兑等现象，引发金融动荡。
    3.政府信用风险。地方政府借助于担保、承诺等变通方式扩大投资，会造成大量的重复建设和资金浪费现象，从而会引发社会不满。另外，在资源有限的情况下，容易诱发项目的担保、批复过程中大量的权力寻租和权钱交易行为，这对于整个社会而言，是一种政府形象的毁损和公众对政府信任的流失。
    以制度规范地方政府举债偿债机制的对策
    1.健全地方政府债务管理制度。尽快出台地方政府性债务管理办法，改变多头举债、规模失控、调控不力的局面。财政部门实行债务统一规范管理，建立健全债务信息披露制度，严格杜绝无序举债行为，处理好加大投入与合理确定举债规模、确保偿债能力之间的关系，确保债务资金合理、合规使用，充分发挥其促进经济社会协调发展的作用。
    2.妥善处理三类政府存量债务。政府负有偿还责任的第一类存量债务，应建立财政偿债准备制度，逐步安排相应的政府性资金或资产予以偿付，避免债务风险累积。第二、三类存量债务，应高度重视债务的转化风险，要求相关融资平台和单位进一步增强自身的偿还能力，或充实相关融资平台的资本、资产，确保不形成高转化为第一类债务的态势。
    3.改进政府举借新增债务渠道。政府融资平台举债为主要逐步向市政债券这一规范渠道举债为主转变。地方政府在一定的制度约束下拥有发债权，有利于防范与控制债务风险，也有助于拓宽民间投资渠道，保证政府借新偿旧债务资金的稳定来源。基于风险控制的原因，发行市政债券融资可先试点，然后逐步过渡，并纳入公共监督系统，实行阳光举债融资。
    4.分类规制现有地方融资平台。承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，明确不再承担融资任务，并在落实还款任务后对公司作出妥善处理。承担公益性项目融资任务并同时承担该公益性项目建设、运营的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保存融资平台职能。承担有稳定经营收入的公益性项目并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，按照公司法等有关规定进行规范，实行商业化运作。
    5.建立健全政府债务监控体系。一是建立健全政府债务监控和风险预警机制，构建统一的政府融资平台授信管理信息平台，加强信贷资金使用监管与政府贷款风险监控。二是制定地方政府债务责任追究办法，将各级地方政府负债违约率与政绩考核挂钩，对违规举债、过度举债等行为进行问责和追究。三是商业银行对已发放的政府融资平台贷款进行清理，落实抵押和担保责任，加强贷款资金使用的跟踪检查，严格控制贷款资金的用途和流向，确保债务资金安全。
    6.利用民资减轻政府债务压力。清除民间资本进入基础设施和公益性等领域的体制机制障碍，充分利用丰厚的民间资本资源，通过特许经营权制度建设等吸引民间资本直接参与基础设施建设，采用 PPP、BOT、TOT等多种先进的项目融资模式，减轻地方政府举债偿债压力。作者：陈时兴