关于保障房融资体系的思考

    不可否认，通过各级政府十几年来的努力，中国的住房保障成效十分显著。不仅解决了部分中低收入家庭的住房问题，并且对平抑房价、扩大消费和拉动经济增长起到了一定的作用。然则，长期以来，我国保障性住房供应不足问题仍是相当突出。要在我国切实解决住房保障问题，必须妥善谋划，在切实加大投入的同时还要完善我国的住房保障体系。
    保障性住房发展面临资金瓶颈。通过各级政府多年来的努力，中国的住房保障成效显著。城镇人均住房面积从改革开放初期1978年的6.7m2，提高到2009年底的约30m2，同时，住房质量、住房成套率、配套设施与环境也大为改观。且近年来在廉租住房资金投入方面也不断加大力度，从2006年以前累计的70亿左右，到2007年的80亿，再到2008年的354亿，是2007年的4.4倍。
    然则，长期以来我国保障性住房供应不足问题仍是相当突出。比如，2009年以来新一轮的房价上涨使北京、上海等一线城市的房价收入比达到20倍以上，月供收入比在140%左右，住房矛盾进一步加剧。高企的房价不仅增加了社会矛盾，也大幅提高了城市化的成本，挤出了居民的其他生活消费，阻碍了经济结构的转型。
    且由于近年来土地成本的高涨，经济适用房的开发成本快速上升，不少项目出现了亏损，民企纷纷退出经济适用房领域，加之我国多数城市较低的租金房价比，在公共租赁房或廉租房市场投入的资本难以达到合理的收益率。再则，由于低收入人群的偿付能力有限，即使出现信贷违约，银行也面临资产处置方面的限制，使得金融机构也同样缺乏参与保障性住房建设的积极性。
    在此背景下，我国的保障性住房建设主要采取以财政为主的投入模式。数据显示，由于地方配套资金不足，全国保障性住房建设计划难以完全实施。按住建部口径，2011年建设1000万套保障房约需资金1.3万亿—1.4万亿元，其中政府出资规模约3500亿—4500亿（其中中央政府财政投入1030亿，地方政府土地出让金净收益投入1000亿—1500亿，地方政府发行债券及其他途径筹措以政府名义出资1500亿—2000亿左右）。由此推算，另外还需要社会筹措9000亿左右的资金。
    近万亿资金从何而来？随着地产调控的日益严格，土地财政遭遇冲击，同时10.7万亿的地方融资平台又被清理，保障性住房的落实面临严重的资金瓶颈。更重要的是，保障性住房建设是一项持续的工作。除了资金的问题，市场效率也是保障性住房建设中的重要问题，以往国有企业担纲开发、政府补贴的方式一直存在操作不透明和寻租问题的隐忧，而金融海啸和欧债危机都显示，以政府高负债支持的财政扩张是难以持续的，要推动保障性住房市场的良性循环，需要制度的保障，更需要金融的创新。如何打破社会资金进入保障房建设的瓶颈，发挥市场竞争效率，使数万亿的资金投向得到真实的保障与合理的收益，与巨额的财政拨款相比，制度和金融的创新显得尤为重要。
    解决资金缺口的国际经验：政策性金融杠杆。国际上，保障性住房的建设主要通过政策性金融创新推动市场化资金的参与。政府并不充当保障性住房建设的投资主体，而是通过税收优惠、税收返还、利息补贴、增信担保等方式提高保障性住房开发和运营的收益率，使其达到市场化运营下的合理风险收益水平，从而吸引民间资本的进入，最终的投融资主体仍由地产企业和金融机构充当。
    以美国为例，其住房保障的财政支出主要分两类，一类是政府预算支出，另一类是税式支出。从上世纪80年代以来，税式支出及相关税收优惠政策的比例逐步上升，从1976—2009年，美国房屋所有者所获得的税收减免、投资者减免和税式支出分别增长了3.6倍、6.2倍和3.8倍，年均增幅达到3.75%、5.36%和3.89%，均高于财政支出的整体增长。在上述财政补贴的带动下，美国廉租公寓的持有收益率达到 7.5%—8.0%，而开发收益率可以达到15%，从而激发了民间资本的参与积极性，推动了一个庞大的保障性住房市场的形成。在这一过程中，中央和地方政府通过每年几个点的税收优惠或税收返还来撬动民间资本的开发积极性，通过利息补贴、增信担保等手段撬动金融机构的融资积极性，由此形成的保障性住房市场规模将达到财政投入的十倍以上。经验显示，只要有充足的资本拨备，证券化所撬动的金融杠杆是将财政资金与民间资本结合的最有效手段。
    我国如何才能解决廉租房、公租房以及其他保障性住房的建设资金缺口？2010年5月13日国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中特别指出要支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房。一些地方也正在积极探索资金筹集方式。例如，贵阳市已与北京国际信托投资有限公司达成50亿元的意向性协议。今年2月全国社保资金首单30亿元保障房贷款落户南京。万科、保利、首开股份、绿地以及富力地产等上市公司近年来陆续参与了保障房的建设。显然，民间资本并不排斥参与保障性住房建设，而随着地产调控的加剧，保障性住房的低风险、高周转的特点将保障企业的现金流转，成为行业低谷中一项不错的选择。
    建立适合中国国情的可持续发展的保障性住房体系。当前中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，需要预警性地参照国际经验来进行保障房制度的建立、纠错与改进。因此在明确保障房制度运行的基本框架后，“如何建”成为我们目前所面临的最为迫切的问题。对此，我们认为切实可行的政策优惠是吸引民间资本的前提。目前国内保障性住房的收益率中经济适用房的开发利润率只有 3%—4%，廉租房运营的收益率则更低，如果没有政府补贴，很难吸引民间资本参与。从国际经验看，政策性金融杠杆有望四两拨千斤，通过折现模式可将政府的税收优惠放大数倍，有效解决开发阶段的股权资金短缺问题，成为主要的金融杠杆。因此，理性看待证券化，明确风险资本的拨备要求，证券化的风险就在可控范围内。这与政府高额举债、全包全揽的投资模式相比，政府有限补贴、企业自负盈亏的方式也能够创造更高的运营效率。
    综上所述，保障性住房的建设和发展需要财政税收制度的保障，更需要金融工具的创新，政策性金融杠杆的启动，以建立适合国情的保障房融资及流动体系，实现保障性住房市场的可持续性发展。在此政策框架下，我国可以借鉴国际经验，探索建立四条比较稳定的保障房融资路径：一是政府优惠政策+房地产企业启动资金+商业银行信贷资金模式，在此模式下，将政府优惠政策直接施加于房地产企业，使保障房的开发有利可图，从而带动开发商资金和银行资金进入保障房建设领域。二是政府优惠政策+保障房投资基金模式。在此模式下，向社会投资者募集设立专门的保障房投资基金，并将政府优惠政策施加于该投资基金，使基金开发和持有保障房符合投资者的风险收益偏好，从而带动社会资金进入保障房建设领域。三是将开发商或者保障房投资基金所享有的政府优惠政策下的利益证券化模式。在该模式下，既可以为开发商或保障房投资基金提供退出渠道，也可以方便实现保障房资金的再融资，吸引更大范围的社会资金介入保障房建设。四是条件成熟时，可以考虑建立保障房政策性金融机构，为保障房的建设提供长期稳定的政策性金融支持。
    （作者系中航工业中航信托股份有限公司总经理、党委副书记姚江涛 来源：学习时报）

    近几年，住房保障工作力度空前。继去年开工建设590万套后，今年国务院又安排建设1000万套保障性住房，同时，从中央到地方各种优惠措施、扶持政策不断出台。成千上万户家庭陆续搬进新家，居住条件得到改善。但由于对一些深层次问题研究不够、认识不深，实际工作也暴露出思路不够清晰，方法措施不够系统、严谨、前瞻等问题。及时总结经验，查找不足，进一步深化认识、理清思路、明确方向，无疑有助于住房保障工作更加扎实有效地开展。
    找准住房保障着眼点：增进幸福，促进和谐。目前，各级政府都把住房保障的目标定位为实现住有所居，虽直观、形象，但过于物化、不够全面、深刻及人性化，也引发了实际工作“重工程建设、轻制度完善”、“重完成任务、轻社会效果”、“重管理、轻服务”等倾向。常见的保障房选址偏远、缺少配套、连片集中布局、物业服务不到位等，根源就是这种目标定位不充分。保障对象住房困难的根本原因是收入低，居住这样的保障房，不但舒适度不足，还会大大增加生活成本，最终有可能出现由于住进保障房而拉低了总体生活水平的尴尬局面。
    住房保障的目标不应仅仅停留于住有所居这一直观的实物形态，而应着眼于增进家庭幸福、促进社会和谐，这不但是更好地做好住房保障工作的需要，也是我党的阶级属性和社会主义国家的本质要求。从微观讲，住房保障要能增进保障对象的幸福感，提升保障对象的总体生活水平；从宏观讲，住房保障要能够提升全社会的和谐度，社会财富分配更加公平，社会成员关系更加和睦。
    着眼于幸福和谐的住房保障工作，必须克服为保障而保障的敷衍思想，及片面追求政绩的投机行为，既要综合考虑各种因素，长远谋划、系统设计、协调推进，又要抓住主要矛盾，因地制宜、开拓创新，还要统筹利用社会各方力量，形成合力、强力推进。
    重点解决针对性问题：摸清对象，分类保障。针对性问题是住房保障的核心问题，是住房保障工作的出发点和落脚点，包括保障谁和咋保障两个方面。经济适用住房、直管公房管理中出现的种种问题，及目前有些地方“一刀切”地取消出售型保障房，全部改成公租房，与未能很好解决这个问题有关。
    搞清楚保障谁，也就是界定保障对象范围，需要广泛、细致地调查，摸清哪些家庭收入较低且住房困难，并根据收入状况与困难程度进行分类。根据广州市今年初开展的住房保障需求意向登记调查结果，住房诉求最为强烈、迫切的人群大体上可分为三类：一是低收入住房困难家庭，这类人群家庭年人均收入低（不足18287元）、住房困难（人均居住面积不足15平方米），是住房保障的核心目标人群，或者说属于“底线民生”范畴。二是新就业的“白领”（含机关事业单位工作人员），此类人群收入往往并不低，但由于参加工作不久，积蓄不多，现状多是通过市场租房居住，承受着较大的住房压力。随着工作资历的积累，这部分人中大部分会成为中高收入者，可以通过市场有效解决住房问题。三是有一段工作经历的中等偏下收入无自有住房群体。这一部分属于强烈反应“房价高、买不起”的“热点民生”群体。除此三类，广州以及其它经济发达城市，还有外来“打工一族”（主要指外来产业工人和服务业员工），他们的住房需求是阶段性的、临时性的。
    不同的保障对象，住房困难程度不同，家庭收入状况悬殊，对住房的需求也各不相同。相应地，住房保障也应采取差别化对策：租售并举、分类施保。对于“底线民生”人群，毫无疑问必须应保尽保，保障方式主要是提供低租金甚至零租金住房，解决“有房住”问题。对于新就业的“白领”阶层，按需求登记的一定比例限量供应租赁型住房，实行轮候保障，并按不高于市场租金的一定比例分层次收取租金。对于“热点民生”人群，由于其诉求是解决自有产权住房问题，即解决“有住房”问题，可以通过发展限价商品房来解决。通过土地公开市场适量、适时供应限价房，既能调控房价，又能满足中等偏下收入人群的购房需求，应当作为出售型保障房的主要来源（限价商品房存在着销售价格总体偏高，价格、套型层次太少等问题，需要进一步完善）。对于外来“打工一族”的阶段性或临时性居住需求，支持通过在产业园区配建集体宿舍、用人单位市场租赁等方式解决。
    增强住房保障的协调性：立足保基本，保持前瞻性。住房保障工作，必须以科学发展观为指导，置于经济社会发展中统筹把握，增强协调性，处理好与经济发展水平的关系。虽然我国GDP已居世界第二位，但人均仍很低，住房保障的发展要与教育、医疗、卫生、养老等其他公共服务的发展相协调，均衡发展。协调性要求住房保障要从现实出发，要立足当前，也就是要立足于“保基本”，面积不能太大，人均建筑面积20平方米左右为宜，有人主张的10—15平方米在个别土地极度稀缺的城市也可以，但不宜作为普遍标准推广。配套不能贪大求全，更不能追求高档豪华，但基本设施一定要齐全，住户的衣、食、住、行、医疗、教育、娱乐、健身等基本需求应得到基本满足。保障房不宜大规模连片集中建设，应以分散建设为主，避免集中连片保障房“变形”为“贫民窟”，进而引发一系列社会问题。不同人群的混居，有利于社会各阶层交流，有助于社会和谐，有助于共同富裕。
    “保基本”是一个动态概念，应具有一定的前瞻性，要考虑到未来经济社会发展的需要，保障对象数量与结构的变化，及房地产市场调控效果逐步显现等。
    推进住房保障社会化：面向市场，多方给力。住房保障应当充分调动社会各方力量参与，创造性地运用市场机制。由于性质不同，住房保障的不同环节适合社会化的程度有所不同，融资、建设、服务行为可以完全社会化，即市场化，而日常管理、决策、监管的社会化应注意与政府主导的有效协调。
    建设行为社会化不但包括通过规范的招投标程序选择有资质、信誉好的建筑企业建造保障房，还包括通过土地一级市场以“限房价、竞地价”、“限地价、竞配建”等方式由开发企业建设保障房的模式。服务行为的社会化的实质是落实保障房住户的业主权利，即参与成立业委会、决定小区物业服务方式、选聘物业公司等权利，难点是廉租房和公租房的租户等“准业主”的业主权利的赋予与行使。融资行为的社会化是指住房保障资金需求，一部分可以由政府财政出资或政策性让利，一部分可以由政府出资设立住房保障投资公司，以政府补贴、公租房“微利”收入、保障房配套经营性用房的盈利收入等作担保，通过银行贷款，发行债券甚至股票等途径向社会融资。
    保障对象的甄别、登记、轮候、退出，保障房建设的组织、管理、分配等事务性工作可以交由社会中介机构（如公证处等）或企业（如上述保障房投资公司）来完成。政策规则的制定、执法监管与矛盾纠纷的裁决，是政府主导的核心内容，基本要求是公开，包括决策的民主化、执法与裁决的程序化及公开透明。在住房保障决策民主化方面，建立住房保障决策咨询委员会，广泛吸收社会各方参与住房保障的规划计划、政策规则的制定。
    规范推进住房保障：工程未动，法制先行。当前，各地的保障性安居工程建设如火如荼，与此形成反差的是，从中央到地方，系统的制度建设还未摆上议事日程，工作推进基本上以地方政府或主管部门的规范性文件和习惯做法为依据。法制建设滞后越来越成为影响住房保障工作持续、规范、健康发展的制约。
    住房保障制度建设是一项系统工程，包括三个基本方面：保障房的建设、融资、物业服务等；保障对象的甄别、登记、轮候、退出等；住房保障体制，包括保障模式、机构设置、权限配置、决策与监管等。此外，还包括一些配套制度，如土地政策创新（利用集体土地建设保障房等），行政审批、税费优惠，信息公开、公众参与，违规行为的处罚及民事、行政、刑事三种责任的衔接等等。
    （作者系广州市国土资源和房屋管理局副局长）