从改革开放30年看海峡西岸经济区的发展战略

【摘  要】海峡西岸经济区是新时期国家区域发展总体战略的组成部分。建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区，进而拉平与台湾的经济社会发展差距，构建海峡无差异区，要改变现行的“地方决策、中央背书”做法，变“我要建”为“要我建”，由中央政府集中决策，以国家名义建设海峡西岸经济区，着力推进两岸关系的“香港替代”，部分或全部替代目前由香港承担的职能，赢取发展主动权。
【关键词】海峡西岸经济区  区域发展战略  海峡无差异化  香港替代

建设海峡西岸经济区本质上属于区域发展战略。由于两岸尚未统一，推进海峡两岸经济文化交流也就成为题中应有之义。本文在改革开放30年的历史背景下，围绕实现率先发展、促进中部崛起、服务两岸三通的目标框架，探索海峡西岸经济区的发展战略问题。
一、建设海峡西岸经济区是科学发展观的具体实践
改革开放以来，中央政府为了促进国民经济快速发展并适应不同时期的发展形势需要，不断调整区域发展战略。从30年的改革历程看，这调整大体可分为三个战略阶段：
一是区域非均衡发展战略。其整个战略思想集中反映在邓小平同志的“两个大局”观念中，以东部沿海地区为重点。中央首先对广东、福建两省采取特殊政策，并于1980年先后创办了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；1984年进一步开放天津、上海、福州、广州等14个沿海城市；1985年增设长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区的59个市县为沿海经济开放区；1988年建立海南经济特区及海南省；1990年开发开放上海浦东，逐步形成了以东部沿海地区为主的对外开放区域发展格局。
二是区域协调发展战略。为解决“让一部分人、一部分地区先富起来”的区域非均衡发展战略引发的城乡之间、东西部地区之间发展差距扩大的矛盾，“九五”以后，中央提出将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小区域发展差距”作为国民经济与社会发展的指导方针，于1999年实施“西部大开发”战略、2003年实施“振兴东北地区等老工业基地”战略，并于2006年正式实施“中部地区崛起”战略。以此为标志，国家区域发展战略发生了改革开放以来的首次大转移，逐步形成了区域协调发展总体战略，推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。
三是区域科学发展战略。经过30年持续不断的努力，中国已逐渐由一个典型的农业国家进入工业化中期阶段的现代工商业国家，困扰中国经济社会的已不是传统的贫困问题，而是发展失衡问题。这失衡不仅表现在城乡发展失衡、地区发展失衡以及贫富的两极分化上，更表现在经济增长与环境承载能力之间的失衡上，财富增长速度超越环境承载能力，资源环境难以承载现有的经济发展模式，需要对其进行“升级改造”。为此，中央提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展”的科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，并于2005年批准设立“上海浦东新区综合配套改革试验区”，2006年批准设立“天津滨海新区综合配套改革试验区”，2007年又先后批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”、批准武汉城市圈和长株潭城市群设立“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区”，加上深圳，形成了东（浦东）、西（成渝）、南（深圳）、北（滨海）、中（武汉和长株潭）的“国家综合配套改革试验区”改革试点版图，拉开了和谐社会建设的序幕。
区域发展战略是一个国家现代化的空间布局战略，反映在三个区域发展战略背后的是三个不同的目标取向。区域非均衡发展战略的目标取向是效率优先，先行发展具有绝对优势或相对优势和较强带动作用的重点地区和重点部门，以取得较好的经济效率和较快的增长速度，并通过这些地区和部门的发展及其扩散效应带动其它区域共同发展；区域协调发展战略的目标取向是注重效率、兼顾公平，区域政策不再是仅仅立足于局部区域的发展，而是立足于将整个国土区域作为一个经济发展整体、立足于国民经济的空间一体化来制定区域发展战略；区域科学发展战略的目标取向是统筹兼顾，区域政策不再局限于促进经济增长，而是推进经济、政治、文化、社会协调发展，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调。建设海峡西岸经济区是实施这三个区域发展战略的内在要求。
首先，是实现率先发展的内在要求。海峡西岸经济区地处东南沿海，区位优势明显；作为改革开放的先行区，理应继续发挥在全国发展大局中先行先试的龙头和示范作用，率先发展。一个对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区本身就是对构建社会主义和谐社会的重要贡献。
其次，是促进中部崛起的内在要求。海峡西岸经济区濒临台湾海峡，交通尤其是水运极为畅通和便利，可以发展便利的海上交通，是促进中部崛起（特别是江西崛起）的重要战略通道，是东部地区带动和帮助中西部地区发展的重要载体。
第三，是服务两岸三通的内在要求。推进祖国和平统一（而不是战争）是和谐社会的必然要求，加强与大陆合作、落实三通是重新恢复台湾曾经辉煌的经济的必由之路。海峡西岸经济区毗邻台湾，是实现两岸三通、促进台湾经济发展和两岸经济一体化的核心载体。
海峡西岸经济区是一个泛行政区概念，是因应经济全球化、区域经济一体化而言的。建设海峡西岸经济区是科学发展观在福建的具体实践，是新时期国家区域发展总体战略的重要组成部分，是实现区域协调发展的内在要求。
二、建设海峡西岸经济区是祖国统一大业的具体实践
台湾问题是中国内战的遗留问题。由于历史的原因，台湾与大陆目前还没有实现统一。长期以来，台湾问题一直是亚洲与太平洋地区的一个不稳定因素。中国的统一，不仅有利于大陆与台湾的稳定和发展，也有利于中国同各国进一步加强友好合作关系，有利于亚太地区乃至全世界的和平与发展。台湾海峡两岸目前的分离状态，是中华民族的不幸。所有中国人无不殷切盼望早日结束这种令人痛心的局面。维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，就是维护中华民族的根本利益。
一方面，十三亿大陆同胞和两千三百万台湾同胞是血脉相连的命运共同体。建设海峡西岸经济区，有利于大陆与台湾经济文化交流，是中央对台工作的战略组成部分。从全国角度看，建设海峡西岸经济区有利于构建中央政府对台工作前沿平台、全国对台经济联系平台和台湾居民大陆发展平台；从福建角度看，建设海峡西岸经济区有利于构建福建与台湾合作双赢、优势互补的协作平台，有利于从“环海峡”着眼统筹海峡两岸的优势资源、构建闽台两地海洋合作的战略平台。由此，海峡西岸经济区将成为中央政府推动两岸人员往来、经济贸易合作、社会文化交流、解决台湾问题的基础平台。
另一方面，建设海峡西岸经济区是维护两岸人民根本利益的重要途径。随着两岸经贸合作与分工的进一步深化，台湾对祖国大陆的贸易依存度不断提高。截止2007年底，两岸间接贸易总额累计达7281.7亿美元，大陆已经成为台湾最大贸易伙伴、出口市场和最大贸易顺差来源地。现在，每年有超过400万人次的台湾同胞往返于海峡两岸，而随着大陆国民生产总值及个人收入不断攀升，正快速发展成为全球最主要的旅游市场之一，每年出境游人次以25%的速度持续增长，预计到2020年将达一亿人次，一旦实现三通、开放大陆旅游者，大陆将成为台湾最大的旅游客源地。两岸经贸合作和人员往来已成为维系两岸同胞情感的重要纽带和两岸关系稳定发展的重要因素，海峡西岸经济区由于特殊的地理条件将在服务两岸物流、客流方面发挥不可替代的作用。
海峡西岸经济区在两岸三通中占尽地利、人和与天时。从地利角度看，台湾与福建仅一水之隔，地缘近、血缘亲、文缘深、商缘广、法缘久，特殊的地理条件和历史文化因素是别的地区无法代替的；从人和角度看，建设海峡西岸经济区已成为中央决策，中共十七大报告明确提出“支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区经济发展”，和平发展被确定为两岸关系的主题；从天时角度看，台湾政党轮替，国民党已明确提出推进两岸三通，并修正于1992年颁布的“台湾地区与大陆地区人民关系体例”，松绑两岸经贸政策，放宽对大陆投资上限。建设海峡西岸经济区成为两岸合作的最大公约数。
海峡西岸经济区是一个对台概念，是相对于台湾海峡、台湾地区而言的。建设海峡西岸经济区是推进祖国统一大业的具体实践，是维护两岸人民根本利益的内在要求，是实现两岸三通的重要步骤。
三、融入两个三角洲，推进海峡无差异化
福建是海峡西岸经济区的主体。
改革开放以前，国家从国防需要出发，根据各个区域国防战略位置的重要性，在区域经济发展和布局上将全国分为一线、二线、三线三类区域，经济建设和工业布局的重点放在三线地区。福建地处一线，国家在福建的投资和建设几乎是空白，曾一度与西藏一起并列为中央在地方投资建设最少的省份。改革开放后，由于福建是著名侨乡，靠近台湾，具有独特的地理条件和历史文化，福建被中央列为改革开放的先行区，期待通过福建的先行先试带动东南地区发展和对台工作，这目标客观地受福建的交通基础设施限制。
“十五”期间，福建的对外交通基础设施取得了长足的进展，基本实现了从严重滞后向有效缓解阶段的转变。“十一五”以来，福建提出“为海峡西岸经济区建设提供先行保障、为两岸三通提供充分准备”的综合交通体系建设目标，基本形成通往内陆省份的四条横向综合运输通道和对接两洲的两条纵向综合运输通道，形成“两纵四横”综合运输通道。可以乐观地预见，经过这一轮的建设，由多山阻碍福建发展的交通屏障将不复存在。未来的关键是在国家区域发展总体战略框架下推进海峡西岸经济区与长江三角洲、珠江三角洲、中西部地区以及台湾地区协同发展，融入两个三角洲，推进海峡无差异化。
首先，按照实现率先发展的要求推进区域经济一体化。
海峡西岸经济区要实现率先发展离不开周边地区。通过构建强有力的区域政府间合作机制，依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化，是实现率先发展的可行途径，涉及三个层面：一是福建与长江三角洲、珠江三角洲的经济一体化，目标是使福建经济融入两个三角洲的产业分工体系，形成相互联系、相互依赖的发展格局；二是福建与中西部地区的经济一体化，目标是发挥福建在海峡西岸经济区建设过程中的龙头作用，促进福建经济向纵深推进；三是福建与台湾地区的经济一体化，目标是在密切两岸人员往来和经济文化交流过程中促进闽台经济发展、推动两岸关系朝着和平稳定方向发展。具体讲，包括三方面内容：
一是产业融合。2008年的“南方雪灾”引发的交通运输灾难和电力供应灾难让人们看到了福建在连接长江三角洲和珠江三角洲的战略地位，看到了福建在向华东、华南提供电力服务的潜在机会。前者随着温福、福厦、厦深铁路的建成、运营将使福建在两个三角洲之间实现“上下其手”和“左右逢源”，彻底改变“两头不到岸”的“东南凹陷”不利局面，为福建产业融入两个三角洲扫清了障碍。后者暴露了华东、华南地区依托“西电东送”填补电力短缺的巨大风险，在节能减排的宏观刚性约束下，为福建发挥生态环境承载力较强的有利条件、建设东南能源电力基地创造了难得的战略机遇。
二是金融合作。两岸的贸易量和台商对大陆投资的持续增长，衍生出加强两岸金融合作的强烈需求。部分台资银行透过在香港设立的财务公司或分行，多年来在两岸三地金融市场扮演对台资企业融资的重要角色。未来的关键是推动两岸银行、保险、证券等服务业的直接合作，发挥台湾在金融市场化、金融创新与管理、人才培养和金融机构内部控制等方面的比较优势，发挥台湾资本市场功能，为两岸投资者和企业构建融资桥梁，为“海峡自由贸易区”提供资本支撑和资本要素市场服务。
三是主体功能区建设。“十一五”规划根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，统筹工业化、城市化进程。这将为海峡西岸经济区“区域一体化”提供外生动力：一是产业转移。长三角、珠三角的部分不符合主体功能定位的产业面临“重新洗牌”。二是要素限制。主要是建设土地，由于对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格限制/禁止开发区域土地用途管制，为海西与两个三角洲的合作创新了机会。三是公共财政。主体功能区打破了长期以来把做大一个地区的经济总量作为出发点和唯一目标来缩小区域差距的观念，强调缩小地区差距主要不是缩小地区间经济总量的差距，而是缩小地区间人民享有的基本公共服务的差距，以实现基本公共服务均等化为目标。这为不适宜开发、不适宜工业化城市化的区域实现“共同发展”创造了机会，通过“分配财富”而不是“创造财富”实现共同发展。
未来的关键是进一步明确海西的区域分工，在与长三角、珠三角的区域协作过程中推进产业集聚和市场互补，在为赣湘等中西部地区创建出海通道过程中培育福建在海西的“龙头”地位，在与台湾客流、物流有效对接的经济社会融合过程中推动“海峡自由贸易区”的形成和发展。这个过程需要培育海西的核心竞争力，发挥比较优势、创造竞争优势、形成核心竞争力。缺乏核心竞争力不可能掌握发展主动权。
其次，按照促进中部崛起的要求推进城市化并拓展经济腹地。
提高福州在闽江口城市群中的城市首位度、提高厦门在九龙江口城市群中的城市首位度、提高泉州在晋江口城市群中的城市首位度，提高中心城市的辐射带动能力，建设区域经济中心。同时，向北（浙江）、向南（广东）、向西（江西）拓展经济腹地。没有经济腹地，经济中心将就失去赖以存在的基础；没有经济腹地，也就无所谓经济中心。以上海为例，其狭域经济腹地是上海市域，而其广域经济腹地则是整个长江三角洲地区乃至长江流域。经济腹地是产业链赖以形成的基础，二者唇齿相依。
第三，按照服务两岸三通的要求建设海上运输大通道。
未来，在两岸三通后所增加的投资、贸易和航运的市场份额中，福建能争取多少很大程度上取决于海洋交通运输能力。
“十五”以来，交通基础设施建设“领跑”海峡西岸经济区经济一体化进程，特别是随着连接长三角、珠三角和中部地区高速公路网、快速铁路网的建成、开通，由“时间换空间”引发的时空效应使得福州、厦门、泉州及其周边地区不同空间的城市处在同一“时间序列”上（所谓1小时经济圈、2小时经济圈），进而驱动海峡西岸经济区“区域同城化”。由“多山”引发的制约海西发展的交通瓶颈将不复存在，但这还仅仅是消除劣势，仅仅是为培植海西核心竞争力提供基础条件。培植核心竞争力需要挖掘海西的比较优势。
从地理上看，海西最大的优势是傍海。福建作为海西的主体，有漫长曲折的海岸线，人民长于舟楫，擅于航海，历史上造船业长期居全国领先地位。今天，适逢海峡两岸实现“三通”战略机遇期，在打通陆路后要着手开辟海路，做足海洋文章，以海洋优势培植海西的核心竞争力，其核心是发展海洋经济：
一是按照服务两岸三通的要求发展海洋交通运输业。以发展海运来发挥海洋交通枢纽的地理优势，进口工业原料，出口工业产品，使经济迅速腾飞。其要点有三：一是发挥深水港湾和岸线资源优势，扩大港口建设，以“港口先行”开辟海路、发展航运业；二是建设与海西发展、两岸三通要求相适应的海运船队，优先发展集装箱运输和客货滚装运输；三是整合台湾既有的海洋交通运输资源，特别是航线资源，形成内接腹地、外连五洲的全球海运网。
二是按照促进中部崛起的要求拓展海运经济腹地。发展海洋交通运输业有两个基本前提：一是与运输能力相匹配的经济社会发展基础，保障正常运输所需要的业务量；二是便捷的交通，能迅速组织货物转口，形成完备高效的物流体系。前者需要拓展港口的经济腹地，这随着海西陆路交通的逐步完善已不是问题。后者需要建设疏港公路、铁路和口岸联检等公共服务设施，这是未来政府必须加强的工作。
三是按照海洋交通运输业的要求发展相关产业。海洋经济是一个多产业体系的综合体，发展海洋经济同样需要发挥比较优势。未来的重点是朝两方向延伸：一是向航运业的上游延伸，发展船舶工业。二是向航运业的下游延伸，依托发达的海洋运输比较优势，建设东南沿海煤炭中转储备基地和石油储备基地，发展能源产业。
四、以国家名义建设海峡西岸经济区
建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区，是以长江三角洲、珠江三角洲为增长极推进东南沿海地区率先发展的逻辑延伸，是实施中部崛起战略、为赣湘等中西部地区构建出海通道的客观要求，是服务两岸“三通”、促进祖国统一的现实需要。实现率先发展、促进中部崛起、服务两岸三通，成为建设海峡西岸经济区的基本目标取向。
目前，中央政府已经明确提出“支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区经济发展”。但必须看到，上述表述在“十一五”规划中是放在第十九章（实施区域发展总体战略）第四节（鼓励东部地区率先发展），作为促进区域协调发展战略的一部分；在“十七大”报告中则放在第十部分（推进“一国两制”实践和祖国和平统一大业），作为中央对台政策的一部分。因此，不能将海峡西岸经济区与西部大开发、振兴东北、中部崛起等区域发展政策等量齐观，也不能要求海峡西岸经济区具备与长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区同样的推动大陆经济发展的“引擎作用”。海峡西岸经济区具有特殊性，建设海峡西岸经济区包含着政治使命，即促进祖国和平统一。
海峡西岸经济区首先是贯彻东部率先发展区域发展战略的需要。如果政策还期待通过海峡西岸经济区这个“对台特区”建立“海峡自由贸易区”，进而拉平海西（福建）与台湾的经济社会发展差距，构建“海峡无差异区”，实现社会和谐和祖国统一，那么，现有的政策措施显然是不够的。
2000年以来，中央政府为促进区域协调发展，先后做出了西部大开发、振兴东北、中部崛起的决策。2000年，国务院下发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33号），拉开了西部大开发的序幕；2003年，中共中央国务院出台《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发〔2003〕11号），吹响了振兴东北的号角；2006年，中共中央国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发〔2006〕10号），部署最后一个区域发展战略。近年来，为了“又好又快”地推进海峡西岸经济区建设，福建省委、省政府不辞辛苦，“自下而上”地与51个部委和中央企业建立协作关系，寻求中央政府的支持。现在，是到了寻求“自上而下”进行政策整合的时候了，将省部（委）间的决策整合、上升为国家意志。
建设海峡西岸经济区，中央仅仅号召是不够的。未来的关键是进一步明确中央政府的决策责任，平衡科学发展先行区与两岸人民交流合作先行区建设，在中央的统一部署下科学发展，拉平福建与台湾的经济社会差距，实现海峡无差异化，以发达了的福建推动海峡两岸人民的交流与合作，促进祖国统一。这个过程需要中央政府支持，例如在福建全省实行“国税等额返还政策”，中央政府不参与福建的国税分配；又如将海西作为对台特区，比照对外经济合作和技术交流特区的政策，实行“企业所得税优惠政策”，促进海西企业发展；直至由中央政府出台支持海西发展的专题文件（意见、办法等），促进“海峡自由贸易区”的形成和发展。
建设海峡西岸经济区、建立海峡自由贸易区、构建海峡无差异区，需要中央政府集中决策，以国家名义建设海峡西岸经济区。
五、推进两岸关系的“香港替代”
受台湾当局的人为限制，现行的两岸经贸往来、人员交流是以香港为中介的，香港在两岸之间扮演着非常重要的角色，是两岸贸易中转的重要据点，扮演着两岸物流中介、客流中介、金融中介和服务中介的重要角色。两岸要从目前的部分、间接、单向的不畅通状态向全面、直接、双向的三通状态转变，对海峡西岸经济区而言，关键是推进两岸关系的“香港替代”，部分或全部地承接目前由香港承担的职能。
首先，是台湾的香港替代。这是就台湾与大陆的关系而言的，以香港在珠江三角洲中的功能定位为蓝本，以台湾为中心推进“海峡经济区”共同发展，使得海峡经济区在台湾的带动下，经济错位发展，互补性和关联性不断加强。目前，大陆已成世界工厂，台湾拥有全球营销网络与经验，台湾的香港替代有助于构筑台湾在东南沿海的金融中心、离岸服务业枢纽的功能和地位，并促进内地的经济发展。
其次，是海峡西岸经济区的香港替代。这是就台湾与福建的关系而言的。在改革开放之初，作为试点省份的广东和福建几乎同时对外开放，但由于广东省地处珠江三角洲、有香港，腹地宽广，靠“前店后厂、三来一补”等方式，几乎是一夜间成了中国的明星。海峡西岸经济区“香港替代”的要义就在于在产业分工与协作的进程中推进福建与台湾的经济融合，作为台湾的经济腹地主动融入台湾经济大循环。
第三，构建“海峡自由贸易区”。替代的前提是必须拥有比较优势。珠江三角洲尽管曾经存在广深之间的龙头之争，但随着CEPA的实施，以香港为龙头的大珠三角模式替代了传统的珠三角模式，香港这一国际化大都市作为珠三角的领袖，必将加速这一地区经济的融合，实现经济的新一轮腾飞。在北京申奥、上海申博相继成功使京津唐经济圈和长三角经济圈占得先机之后，三大经济圈重新建立起全局性的平衡格局。海西没有奥运、没有世博、没有CEPA，没有特殊照顾，凭什么实现“香港替代”？因此，必须重新思考以更广泛的经贸关系新架构——自由贸易区来处理两岸经贸衍生的各种问题．建立“海峡自由贸易区”，将海峡西岸经济区与台湾地区纳入海峡自由贸易区框架。作为起步，可以考虑将台湾纳入CEPA框架，或以CEPA为蓝本启动。
总体上，从改革开放30年的历史进程看，建设海峡西岸经济区应成为国家区域发展总体战略的有机组成部分，但又有特殊性，包含政治使命。因此，建设海峡西岸经济区要取得中央政府的支持、周边地区的协作以及两岸人民的响应，要取得发展主动权，在与长三角、珠三角、中西部的经济融合过程中推进区域一体化，在与台湾的经贸合作和人员往来的过程中推进两岸关系的“香港替代”，建设海峡自由贸易区，拉平福建与台湾的经济社会发展差距，构建海峡无差异区，以此推进海峡两岸的繁荣和祖国统一大业的实现。朱四海 (厦门大学)



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