党密切联系群众制度创新研究 杨洪旭

   密切联系群众是中国共产党的优良传统和作风，密切联系群众的制度是党的各种制度中最基本和最重要的制度之一。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出：“全党同志必须牢记，密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。”同时提出，“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，必须始终把制度建设贯穿党的各项建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”建立健全联系群众的制度，是新形势下坚持党的群众路线的重要课题，抓住了制度建设也就抓住了加强和改进党的作风建设的关键。
    密切联系群众存在的问题和难点
    当前党群、干群关系总体上是好的，人民群众的拥护支持成为各级党委、政府执政的深厚基础和坚强后盾。面对国际国内的新形势、全面建设小康社会的新任务、社会结构的新变化和人民群众的新期待，党员干部密切联系群众也出现了一些新的问题和难点，值得认真研究和解决。目前存在的问题：一是群众观念淡薄，不愿联系群众。二是途径渠道、方式方法滞后，不善联系群众。三是素质能力不强，不能联系群众。四是农村社会发生变化，不易联系群众。密切联系群众暴露出来的一系列问题，既有党员干部个人主观因素的影响，也有体制机制等客观因素的制约。在体制机制方面，联系群众主要存在以下几个难点。
    教育虚化——教育流于形式。从当前情况看，干部教育的效果不明显，集中体现为干部教育虚化。一是学习被动应付，数据显示，60.7%的被调查者认为党员干部“学习被动应付，学用脱节”，35.9%的认为“党员干部主观世界改造不足”；二是教育内容空泛，缺乏针对性和时效性，特别是缺乏统一的、贴近群众实际的教材；三是教育纪律不严格，参加培训串串门、认认人，借学习结交朋友、联络感情，不重视教育的单位或个人得不到惩处，重视教育或成绩突出的单位或个人得不到重视。
    体制固化——体制创新滞后。在联系群众方面存在的许多问题，其深层原因还是体制问题。一是干部管理体制。2009年，中共中央制定实施《关于建立促进科学发展的党政领导班子和党员干部考核评价机制的意见》以来，加大了群众满意度的考核和分值，但民意标准是形式大于内容。二是压力型体制。由于层层分解的目标管理责任制，在实际工作中形成了一种典型的“压力型”体制，各级政府特别是基层政府工作的重心都是与目标管理有关的“指标”，与“指标”无关的工作，即使与群众的切身利益联系紧密，一些干部也无心去做。即使一些直接面对群众的基层干部，往往也在多种“一票否决”工作的压力下，全力完成招商引资、维稳、计生等任务，有限的时间都用在应付各种检查考核上，联系群众成为工具而非目的。三是镇街管理体制。镇街处在农村工作的最前沿，是党的全部工作和战斗力的基础，是党联系人民群众的桥梁和纽带。联系群众的主体是镇街组织和镇街干部，上级部门大量的群众工作，都要通过镇街干部去落实，去面对面与群众打交道。目前，镇街功能不仅没有得到进一步的加强，反而有被弱化的趋势。有的镇街干部没有做好长期在基层工作的打算，而是把基层当成了提升的跳板，“走读”现象在镇街也非常普遍。
    制度泛化——制度落实不到位。制度具有激励功能和约束功能。中国共产党历史上形成了一整套有效的联系群众的好制度，近年来，各地也结合实际制定了不少深入基层、深入群众、联系群众的好制度、好规定。但是，当前密切联系群众最缺少的不是制度，而是不折不扣地抓落实。一是强调党群关系多，规范干群关系少。近年来，各级出台了许多关于加强党同人民群众联系的意见，但诸如《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等具体可操作的制度少。二是实体性制度多，操作性制度少。许多制度偏向于“应该做什么”，而没有规范“应该如何做”，缺乏可操作性，极易流于形式。三是个别制度多，系统性制度少。当前的联系群众制度，如领导干部下乡制度、领导干部接待群众制度、处理群众来信来访制度、领导干部蹲点制度、党员干部承诺制度等，都是单兵作战的局面，没有形成层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的制度体系。
    监督弱化——监督考核机制不健全。目前各地由于对党员干部密切联系群众的全过程缺乏严格的监督，党员干部既没有联系群众的内在动力，也没有联系群众的外在压力。一是监督标准不完善。各地在监督党员干部密切联系群众时，没有制定科学的测评标准，无法解决认定党员干部“联系群众行不行”的问题，无法科学测评党员干部联系群众的实效。二是监督运作不科学。对党员干部密切联系群众的监督并没有做专门的程序设计，还是依托传统的干部年度考核。在有限的监督渠道中，还存在三个偏重：偏重年度考核，日常监督流于形式；偏重组织意见，民意测评流于形式；偏重经济业绩考查，服务群众成效考评流于形式。三是监督主体不广泛。对党员干部联系群众的监督主要是由党委及其组织（人事）部门，包括纪检监察部门进行的体制内的监督，人大监督、群众监督、舆论监督严重弱化。
    莱州市联系群众制度的探索和创新
    群众观教育制度化、常态化。莱州市委历来高度重视党员干部的群众观教育，把群众观教育纳入全市各级党员干部培训的必修内容，常抓不懈。每年召开群众工作会议，出台群众工作意见，宣传先进典型，推广工作模式，增强了密切联系群众的自觉性。
    构筑群众工作组织领导体系。成立市委群众工作委员会，全面负责组织做好本级群众工作，并设立群众工作委员会办公室，具体负责日常工作落实。镇街成立党务服务中心、群众工作中心、便民服务中心等三个中心合一的“农村党务村务服务中心”，中心由副科级领导干部兼任。如金城镇、三山岛街道的党务村务服务中心，实行一条龙服务。村居按照农村工作区的划分，成立农村工作区党总支，普遍设立群众工作室，主任由村支部书记或村委主任兼任。通过层层构建群众工作组织领导体系，为群众工作的开展奠定了坚实基础。
    推行联合接访工作模式。建设联合接访服务大厅，本着集中用权的原则，组织有关职能部门派出工作机构或人员入驻大厅，实现对群众问题和群众事务的“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”；镇街农村党务村务服务中心建设，按照“人进中心、事进中心、权进中心”原则，将纪检监察、组织、农业、民政、计生、信访、司法、建设、劳动、土地等十几个涉农部门纳入中心，设置了一线窗口，整合行使服务、管理、监督等职能；村居群众工作室建设，重点结合农村新型社区建设，着力打造集信访服务、法律援助、政策咨询和矛盾纠纷排查化解等功能于一体的“群众之家”。
    建立健全群众工作制度。一是落实领导干部联系点制度。市级领导到联系、分管的镇街、部门、村庄、企业和学校，市直部门、驻莱单位领导班子成员到包帮的后进村、示范村，镇街领导班子到所包村庄或联系点，面对面听取基层群众的意见和建议，帮助基层解决实际问题。二是落实定期接待群众制度。领导干部定期接访，市级领导每月定点接访、重点约访、带案下访时间不少于一天，市委、市政府每周三安排一名市级领导到信访局公开接访；镇街党政主要领导、市直部门主要领导每周一设立公开接访日，其他工作日安排党政领导班子成员随时接待来访群众。职能部门定期下访，市信访工作联席会议牵头，从市直有关部门抽调干部每月开展一次下访工作。市直有关部门结合实际，立足解决和减少信访问题，每月至少组织开展一次下访工作。三是落实包村联户制度。现场办公，设立为民服务点，安排机关干部驻点办公，提供办事“一条龙”服务；公开办公，落实机关干部“一卡三公开”制度；干部联户，镇街机关干部每人联系10名老干部、党员和村民代表、个体私营企业主、贫困户和**户，农村干部每人确定1—2名帮扶对象，深入走访联系，帮助解决实际问题。
    健全完善群众工作机制。一是建立健全社会稳定风险评估机制。建立社会稳定风险评估小组，对涉及群众利益的重大决策、重大项目，及时进行社会稳定风险评估，避免因决策失误引发不稳定问题。二是健全诉求表达机制。利用网络、报刊、电台等新闻媒体，做好“阳光政务热线”、“民生视线”和“网上阳光对话”等栏目，认真听取社会声音，提供咨询服务，现场答复问题。采取公开设置意见箱、热线电话、举报电话等形式，方便群众反映情况、发表意见。三是健全排查化解机制。推广“黄、橙、红三级预警”和“村情档案”制度，对各类矛盾隐患，统一建立台账，逐一明确责任，实行动态跟踪、销号管理，确保及时就地就近化解矛盾。四是健全群众工作机构内部运行机制。抓好各级群众工作机构的规范化管理，明确服务群众、化解矛盾的工作程序和工作流程，明确绩效考评和奖惩措施，确保各级群众工作机构规范运行、高效运转。
    扎实开展让群众满意活动。针对群众反映强烈的突出问题，市委、市政府每年规划落实为民服务十件实事，公开承诺，推进落实。在此基础上，扎实开展让群众满意活动，突出“为基层服务，让群众满意”的目标，察民情、顺民意、重民生、促民乐、保民安，努力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使经济社会发展成果惠及全市群众，最大限度地减少不和谐因素，提升群众的幸福感和满意度。
    从制度层面如何解决存在的问题
    深入开展群众观教育。我党历来高度重视干部教育工作，2006年中央通过了《干部教育培训工作条例（试行）》、2010年中共中央办公厅印发了《2010—2020年干部教育培训改革纲要》、2008年出台了《中国共产党党校工作条例》。立足党校阵地，加大干部的教育培训规模，是加强群众观教育的有效办法。要积极探索建立以培训需求为导向的培训内容更新机制，真正做到“群众意识”进教材、进课堂、进头脑，内化为党员干部的自身修养，不断提高干部联系群众的能力，增强干部联系群众的内在动力。
    建立教育培训的考核和激励机制。将干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一，真正改变“学不学一个样，学好学坏一个样”的问题。
    改进干部联系群众考核办法。考评体系对干部行为、政府行为具有导向性作用。坚持“群众公认”原则，把评判权交给群众，以服务对象的评价作为部门工作业绩和干部政绩的考核指标之一，充分保障和扩大群众对干部考核评价的知情权、参与权、表达权和监督权，要把深入群众发现问题的多少，为群众解决困难的多少，为群众办实事办好事的多少作为考核内容，并与干部的选拔任用结合起来，确保在干部选拔、任用的环节上体现民情民意。
    运用好联系群众考评结果。要真正使党同群众的联系走上制度化、规范化的轨道，必须建立党联系群众的激励约束机制。要定期进行群众满意度测评，以群众是否满意作为检验党员干部联系和服务群众工作成效的基本标准，并把党员联系和服务群众的情况作为民主评议党员、党性分析评议和考核评优的重要内容。通过组织的强制性行为，形成倒逼机制，如通过批评教育、诫勉谈话、督促整改、组织调整和纪律处分等，增强联系群众的外在压力。
    扎实开展丰富多彩的联系群众活动。组织开展深入群众活动，通过“三进三同”、“结穷亲”和“大下访”等方式，坚持走出去、走下去，与群众打成一片，听实话、查实情，解民忧。组织开展为民办实事活动，顺应群众过上更好生活的新期待，把保障和改善民生作为开展工作的根本出发点和落脚点，公开承诺所办事项，大力发展社会事业，让群众得到更多实惠。广泛开展“送温暖、献爱心”活动，着力保障改善困难群众的生活。通过开展丰富多彩的密切联系群众活动，最大限度地促进社会和谐，提升群众的幸福感和满意度。
    （作者系中共山东省莱州市委书记、市委党校校长）