政府管理要更加依靠法律 李利军

  治国理政更多地依靠政策还是更多地依靠法律，是决定一个国家治理能力的重要因素。新民主主义革命以来，我们党在政策与法律的运用上大体经历了两个阶段。第一阶段是革命战争年代，主要依靠党的方针、政策、纲领，因为“不打倒敌人，就不可能建立人民的法制”。第二阶段是新中国成立以后，特别是党的十一届三中全会以来，从主要依靠政策逐步转变到“不仅依靠政策，而且要依靠法律”。彭真在1984年的一次会议上讲到：“建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行？要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。”
    随着中国特色社会主义法律体系的形成，在政策与法律的关系上，现在要自觉地实现向第三个阶段，即“依靠政策，更加依靠法律”的转变。从政府管理的角度看，实现这一转变既现实又紧迫。
    一是党和国家的绝大多数重要政策已经转化为法律。长期以来，政府管理主要依靠政策，这与我们缺乏健全的法律体系密切相关。目前，国家和社会事务、经济和文化事业的各个方面基本做到有法可依，党和国家的许多重要政策通过立法程序转化为国家意志，从而使政府管理具备了明确的法律依据。
    二是实现经济社会又好又快发展更加需要法律保障。相对于法律而言，政策具有灵活、见效快的特点，比较适合于社会大变革时期。法律制度具有稳定性，可以为社会主体提供可靠的行为预期和明确的行为指引，从而有效引导、保障经济社会平稳有序发展，这一功能是政策所不具备的。
    三是政策越来越难以兼顾新时期的复杂利益诉求。政策通常是针对某一区域、某一方面或者某一个具体问题，由一个部门动议，决策程序相对简单、决策时间较快，致力于解决也可能解决一个区域、一个方面的问题或者当前的问题，但却可能引发其他问题或者长远问题，特别是在当前利益主体日益多元、利益关系日益复杂的形势下，政策的兼顾能力越显捉襟见肘。
    四是政策的指导性与行政行为依据的明确性之间存在矛盾。依法行政的一项基本要求是行政行为的依据要明确，尽可能减少自由裁量。近年来不少地方都在探索规范行政裁量权，以限制权力滥用。而政策通常只是确定方向和大的原则，执行中需再作进一步细化，这就容易给负责执行的行政机关留下不必要的空间。比如，国家出台了保障房建设政策，分配规则尚待各地明确。在此情况下，不少地方出现了保障房被优先保障公务员等其他分配不公现象。
    五是缩小政策空间才能强化法制权威。政策与法律作为两种不同的治理工具，都有存在的价值。更加依靠法律，并不是排斥政策的作用。但就当前我国的实际而言，减少政策运用、缩小政策作用空间仍然是正确处理政策与法律关系的必然选择。政策通常以文件形式体现，过多的文件无形之中会消解法律的作用，也是培育全社会遵法守法意识的重要障碍。
    实现向“依靠政策，更加依靠法律”阶段的转变，关键是要转变观念，科学运用政策手段与法律手段，使其各尽其责。具体而言，在政府管理中要把握几个环节：首先是政策制定要符合法律规定，尤其要防止为了当前利益、局部利益而突破法律的“土政策”。其次是要重视政策措施的法律转化。对法律没有规定，通过政策先行先试的事项，要及时总结经验，条件成熟时尽快将有关政策上升为法律制度。当前，要特别重视区域发展、产业振兴、宏观调控、公共服务等方面的制度建设研究，对适宜立法的事项，通过立法促进这些领域管理的规范化。再次是要切实减少文件数量。对法律的执行性规定，要通过立法程序形成制度规则，便于行政机关持续运用，强化行政机关严格依法办事的意识。