以中心镇建设为突破口 着力构建城乡一体化发展新格局

自2009年初被省委省政府确定为全省统筹城乡发展一体化试点市以来，新余市紧紧围绕省委省政府提出的“在全省率先形成统筹城乡经济社会发展一体化新格局”目标，立足市情、积极探索，按照“先易后难、分步解决、统筹推进”的原则，试点工作取得阶段性成果，初步呈现出良好的发展前景。同时，试点工作也遇到一些实际情况和困难，需要提请省里加以关注和解决。

一、试点工作取得了阶段性成效

统筹城乡发展一体化”内涵丰富、领域广泛，涉及区域经济社会发展各个领域、事关改革发展稳定各个方面。为保证试点工作成功破题，既避免大而化之而等同于经济社会发展日常工作，又避免狭隘理解而局限于某项具体事务，新余市委市政府认真总结改革开放特别是近几年来本市统筹城乡发展的基本经验，同时积极借鉴重庆、成都、湖北鄂州等地的先进理念和做法，确定了以“一年启动点上突破、三年见效差距缩小、五年基本实现目标”为步骤，以“工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模集中”为主线，以规划布局、经济发展、基础设施、就业社保、公共服务、生态环境、社会管理“七个一体化”为内容，着力推进农村经营、土地使用、金融体制、行政管理、城镇建设、创业政策、农业投入和农村建设八个方面体制机制创新的“3378”试点工作总纲。在此基础上，研究制定了《关于在全省率先形成统筹城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》及九个配套文件构成的试点政策框架。市县乡三级成立了以党委主要领导为组长的组织领导及日常工作机构，并将试点成效纳入各级各部门年度考核指标体系，从而形成了完善的政策构架、组织领导和工作推进机制，试点工作在以下几方面取得实质性进展：

一是形成了统筹城乡发展的规划体系。在全省率先编制了市域一体化规划。按照“全域新余”理念，委托中国城乡规划设计院编制了《新余市城市总体规划（2008-2030）》，把全市3178平方公里幅员作为一个整体进行统筹规划，构建由中央城镇密集带和孔目江--仰天岗--仙女湖生态走廊、新余中心城市和分宜县城以及杨桥、双林、水北、钤山、姚圩支撑的五个外围乡镇发展次区域共同构成的“一带一廊双核五区”城乡一体化发展空间架构，形成层次清晰、功能明确、布局合理、发展联动、设施共享的新型城乡空间布局体系。为统筹城乡产业发展，委托财政部财政科研所编制了全市经济发展战略规划，着力增强城市经济、产业辐射带动农村经济、产业发展的能力，统筹规划三次产业和支柱产业布局，推动城乡经济、产业在更高层次、更大范围整合发展。以《总体规划》为指导，完成了土地利用总体规划的修编，编制完成了城乡一体的基础设施、社会事业、生态环境等专项规划，初步形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的发展规划体系及监督执行体系。

二是统筹城乡基础设施建设有了看得见的变化。城镇基础设施加快向农村延伸，以县城和中心镇及中心村为节点，城乡一体的交通网、供水网、供电网、信息网、市场网络初步形成。在全省最早实现乡乡、村村通油（水泥）路，公路密集达到1.5公里/平方公里，基本实现了以市区为中心的半小时交通经济圈，实现了分宜县、仙女湖区及水西镇、罗坊镇、良山镇、河下镇、湖泽镇、姚圩镇等公交一体化，惠及全市53%的人口；80%的乡镇集镇通上自来水，其中2个中心镇由城区一体化供水，农村安全用水普及率达到92%；城乡电网同网同价，建成新农村电气化镇、村10个；有线电视覆盖率达到94%，分宜县在中部地区率先实现村村通邮，全市被授予“中国城市信息化50强”；所有乡镇集镇建有农贸市场，创建“万村千乡市场工程”农家（资）店160家、农村食品安全示范店150家。

三是推进城乡公共服务均等化迈出实质性步伐。着力建立覆盖城乡、惠及全民的社会保障、社会救助、优质教育、公共卫生和医疗服务“四个覆盖体系”。农民工进城入户、进城就业、农村学生到城市就读“三个无障碍”，相继实施了失地农民养老保险、村干部养老保险、农村新型养老保险、城乡居民经济适用房混居模式、城乡一体化公交、城乡高龄人口统一补贴、普及十五年教育、推行“中学城市化，小学集镇化”、城乡学校捆绑办学、国家基本药物制度试点、普及农村数字电影放映等一系列促进城乡公共服务和国民待遇均等化的项目和政策。城乡一体的就业政策体系和服务体系日趋完善，贯穿农民一生的农村低保、养老保险、医疗保险、失业保险、就学保障、就业保障、创业保障、征地拆迁补偿等“八道保障体系”加快建立。各级财政投入坚持向农村倾斜，新增财力主要用于三农，重点扶持农业产业发展、农村基础设施建设、环境综合整治、社会事业发展、农民职业技能培训和农村社会保障体系建设，2009年市本级对“三农”的新增财政投入达1.5亿元。

四是中心镇建设发展取得显著进展。选择中心镇建设发展作为试点工作的突破口，制定出台了《关于加快中心镇建设发展的决定》及中心镇规划编制、产业发展、建设用地管理、财政支持、投融资平台建设、市直单位定点帮扶、提供优质高效服务、中心镇建设发展考核评比等10余个配套文件，选派了11个市直部门、11名科级干部到中心镇定点帮扶和挂职帮扶，建立了定期督查、调度、考核制度，2010年市县（区）两级安排中心镇建设发展专项资金共计4200万元。各中心镇集镇建设、产业发展、社会事业渐入佳境。11个中心镇数量占全市乡（镇、办）总数32.5%，工农业总产值、财政总收入分别占全市乡、镇、办的63.9%和56.8%，示范和带动效应日益凸显。

二、以中心镇建设为突破口，形成统筹城乡一体化发展的有效机制

统筹城乡发展是一项长期的艰巨工作，也是一个复杂的系统工程。由于各地经济基础、社会发展水平、基础设施以及空间布局等方面情况各异，如何从实际出发正确选择突破口至关重要。新余通过深入调研和充分认证后认为，中心镇处于城乡之间、工农之间，是城市联结农村的桥梁和纽带，是实现城乡一体化发展的重要节点。抓住中心镇的建设发展和改革创新，就抓住了统筹城乡人口、产业、资源合理配置的关键，从而实现全域资源配置的效益最大化。为此，新余把中心镇建设发展作为推进全市统筹城乡发展一体化试点工作的示范平台和重要抓手，选择11个处于城乡联结重要节点位置、经济基础较好、辐射带动力较强、干群积极性较高的建制镇，作为全市统筹城乡发展一体化试点工作先行区、示范地，重点加以突破，着力探索统筹城乡一体化发展的有效路径和机制。同时，又从中选择了渝水区罗坊镇（全省26个示范镇之一）、分宜县双林镇作为重点中心镇，予以重点扶持、短期率先突破。一年多来，重点在以下几方面进行了积极探索：

一是高标准规划和布局中心镇建设发展空间架构。中心镇建设规划是纲，纲举才能目张。新余坚持把高标准规划先行放在抓中心镇建设首位，以高标准规划保障高品位建设、高水平发展。市里明确规定，中心镇规划和布局必须以全市《城市总体规划》为蓝本，按照“将中心镇建成所在农村地区经济、文化、服务中心，新余现代区域中心城市的特色功能区和卫星城，全市统筹城乡发展一体化试点工作先行区、示范地”的功能定位，聘请国家甲级以上资质的规划设计单位编制。经过一年多的努力，目前11个中心镇的总体规划编制已基本完成，正在抓紧编制中心镇近期建设重点区域控制性详细规划、村庄社区布局规划、基础设施、产业发展、社会事业发展等专项规划，其中水西、欧里两镇已率先完成集镇控制性详细规划编制。

二是打造特色产业强镇，推动城乡产业融合互动。中心镇建设产业是支撑，是一切发展的基础。新余坚持把产业发展作为中心镇建设发展的根本，并同农村产业结构调整、农业产业化结合起来，按照“工业进园区、农业进基地、住宅进社区”和“镇级经济特色化、特色经济产业化、产业发展规模化”的思路，要求宜工则工、宜商则商、宜农则农，大做特色产业兴镇的文章。市里专门制定了中心镇产业发展纲要及相关扶持政策，明确要求每个中心镇必须集中力量发展1-2个主导特色产业，创办1个以上农村产业园区或农民创业园区。目前，初步形成良山、罗坊、河下、水西、双林等一批各具特色的工业重镇、商贸强镇、旅游名镇、经济大镇，11个中心镇中销售收入过百万元的企业达到300余个。如罗坊镇把新余蜜橘、高产油茶、肉牛、生猪、花生米、湖藕等作为特色产业，培育了比较稳定而专业的农副产品交易市场，成为赣西地区最大的农副产品集散地；双林镇则依托当地丰富的苎麻、石灰石、煤炭资源，发展灰、白、黑“三色”经济，成为“中国夏布之乡”、新余经济大镇。

　　三是延伸城市基础设施体系，完善中心镇城镇功能。中心镇功能的完善和承载力的提升，都依赖完善的基础设施。新余在中心镇建设中十分注重把城市基础设施向中心镇延伸，明确要求各中心镇必须在全省先人一步，按照城市的标准建设和完善中心镇的功能，缺什么补什么，聘请资质等级高、实力强的建筑设计、施工队伍建设。渝水区抓住被列入全省城乡建设用地增减挂钩试点县（区）的机会，2009-2010两年通过增减挂钩争取建设用地近4000亩，有效缓解了建设用地紧张矛盾，为中心镇建设发展找到了有力的突破口。分宜县从全县1200亩土地增减挂指标中优先安排1000亩、县城投公司通过抵押担保方式融资2亿元用于中心镇建设。现在11个中心镇开工建设项目逾百个，完成投资近3亿元，其中罗坊、双林就达1亿元。11个中心镇都建有办证服务中心，集镇全部用上了自来水，其中城区自来水已延伸到了2个中心镇，7个镇建有农民休闲广场，2个镇建有污水处理设施，5个镇进行了集镇或主要街道的“三位一体”改造，4个镇建有或正在建设商住区和商业街，罗坊、双林两个镇率先在全省建太阳能光伏产品应用示范镇，罗坊率先在全省建设一江两岸景观，双林正在高标准规划建设湿地公园。不断完善的城镇功能，使11个中心集镇品位和人气大增，集镇人口较两年前增加了1.3万多人，增长14.8%，其中罗坊、双林两个镇较两年前增加了0.6万人，增长25.9%。

四是促进公共服务向中心镇覆盖，实现国民待遇同享。合理切分社会财富蛋糕，提高农民收入和生活水平，是中心镇建设的最终落脚点。市里充分利用工业化发展积累起来的公共财政力量，推出了一系列促进公共服务向中心镇覆盖的项目和政策。比如全市从2008年开始实施“农村公交工程”，仅市本级财政就投入专项资金2060万元；率先在6个中心镇试行城乡公交一体化，1个中心镇试行镇村内部通公交；率先在11个中心镇开展了中小学校、卫生院（室）标准化建设，文化站（室）、农家书屋建设，城乡学校、医院、教师、医生结对帮扶；率先在4个中心镇建设星级样板敬老院，其中良山、欧里两个镇敬老院还是全省乡镇敬老院的样板；率先在罗坊镇中心卫生院启动实施了国家基本药物制度试点。市财政除安排中心镇建设发展专项资金外，还将中心镇辖区内收取的城市维护建设税、各项建设规费、土地出让金净收益、新增建设用地有偿使用费、森林植被恢复费、排污费等相关税费，除按规定上缴国家和省部分外，其余全部用于中心镇建设。市里还以2008年底为基数，各中心镇新增财力全部留给镇级用于自身建设发展。

五是着力推进体制机制创新，激发中心镇发展活力。新余秉承“先行先试，率先突破”的试点工作要求，着力推进各领域的体制机制创新。目前已在罗坊、双林两个重点中心镇先行开展城乡建设用地增减挂、农村宅基地置换城镇住房、扩权强镇、城乡一元化户籍管理制度、建设投融资体制等五个方面的改革试点，取得初步成功。如市里申报的5个城乡建设用地增减挂钩项目区全部获得了省国土资源厅批复，5个项目区涉及该市4个县（区、管委会），拆旧总规模3188.2亩，新增耕地2730.5亩，可周转建设用地指标3188.2亩，罗坊城乡建设用地增减挂工作被评为全省先进；双林镇通过建立信息发布、备案审查、档案管理、调解仲裁、风险预警等相关制度，2010年实现土地承包经营权流转面积达8497亩，占全镇耕地面积45%，大大推进了农业规模经营；该镇一元化户籍管理制度第一步改革已到位，集镇规划区内的6678人领取了新户口本，并享受到了城镇医保、低保、五保供养、优抚等方面的优惠政策，且还保留了其原有的宅基地、林地、耕地、计划生育、农村新型养老保险等；双林、罗坊镇的宅基地换房项目建设完成过半；扩权强镇改革方案已经出台，县镇两级正在对接中，其中分宜县已将县发改局等11个部门30项属于县级政府的权限下放到试点镇双林镇，赋予其更大发展自主权；为加快中心镇融资平台建设，为中心镇建设提供资金保障，市、县（区）、中心镇三级小城镇建设融资公司、担保公司基本组建到位，今年以来全市已向银行申请到3.5亿元的中心镇项目建设融资额度。为最大限度调动中心镇发展的积极性，市里对财政收入新上1、3、5、10、15亿元台阶的中心镇，分别给予10、30、50、100、150万元奖励。

三、进一步搞好统筹城乡发展一体化试点的几点建议

统筹城乡发展是一项重大而深刻的社会变革，试点工作是一项探索性、开创性的艰巨任务，不仅是试点市自身科学发展的内在要求，更承担着为全省城乡一体化发展探索实践、积累经验、提供示范的重大责任。新余市试点工作取得的成效是阶段性、进程性的，也是初步的，为深入推进试点工作，实现省委省政府开展试点的预期目标，新余市各级干部和有关部门建议：

一是进一步强化对试点工作的指导。省委省政府已下发《江西省推进城乡一体化发展试点工作指导意见》，并对省直单位支持试点市工作进行了明确分工，但目前给予实质性帮助和指导的较少。建议进一步健全完善推进城乡一体化试点工作联席会议制度或现场办公制度，定期召开联席会议或现场办公，及时研究、协调解决试点工作遇到的困难和问题，加强督促检查，确保各项工作落实。

二是加大对试点工作的支持力度。统筹城乡一体化发展首要的是缩小城乡在基础设施、公共服务等方面的差距，这意味着试点城市政府要加大资金投入，加快改善农村道路交通等生产生活基础设施，提高文教卫生、社会保障等公共服务水平。如分宜为实现全县“初中进城”目标，县里新建了分宜六中，投资达1.2亿元；为完善四个中心镇基础设施，县城投公司融资2亿元，按每个镇5000万元、分8年还清计算，每年需归还本金625万元，这还不包括利息支出；在双林镇实行一元化户籍改革试点，仅用于今年新增城镇户籍人口的医保、低保、优抚和农村五保对象转为城镇“三无”人员供养四个方面的城乡待遇补差，就新增支出36.25万元。近年来，新余市本级及所属分宜、渝水两县（区）财力增长较快，（下转43页）（上接19页）对试点工作进行了大量投入，同时建议省里对试点工作安排专项扶持资金，或通过相关财税优惠政策等途径给予支持。在新农村建设试点村、农村养老保险改革试点县、重点示范镇建设、公益事业一事一议财政补助、农民剧团等农村文化事业扶持等方面的项目安排中，对试点市给予倾斜支持。可参照湖北省支持鄂州市城乡一体化试点工作的做法，采取省市、厅市合作共建模式，切实在资金、项目、政策上支持试点市建设。

三是赋予体制机制创新、先行先试的更大权限。试点的核心就是大胆创新，先行先试。市里一些同志建议，应当允许试点市先行开展统筹城乡发展的有关专项改革，试点实施一些重大改革措施，特别是国家和省里拟推出的与统筹城乡发展主题相关的改革事项，可在试点市先行先试。如，改革医疗保障“三张网”管理体制，允许城乡居民根据自身条件和需要在“三张网”间自主转换；允许村集体在符合城乡发展规划和用途管制的前提下，对集体土地进行自主开发建设；允许经批准的增减挂周转指标突破在项目区规划区内封闭运行模式，由市统一管理，灵活使用；尽快出台土地置换相关政策，进一步放宽农村集体建设用地流转政策，促进城乡土地资源整合使用，解决土地供应紧张与土地闲置并存的矛盾；改革农村产权制度，允许探索开展对农村承包耕地和林地使用权、宅基地和房屋所有权确权、颁证和流转、置换，允许探索开展农村住房抵押贷款，耕地、林地承包经营权质押贷款，等等。

四是为试点工作提供相关政策衔接。如农村低保、优抚、五保供养对象进入城镇后，中央和省级的相关配套补助资金应按城镇标准拨付；新余市“村村通”工程实施较早、完成较快，且当时省里的补助标准较低。经过多年的运行，现在相当一部分农村公路面临大中修，迫切需要将该市农村公路大中修纳入全省农村公路建设补助范围，予以支持。