如何防范地方政府性债务风险 梁朋

  不久前，审计署专门组织力量对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，基本摸清了我国目前省、市、县三级地方政府性债务的规模、结构、成因及偿债风险状况。根据审计署的报告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额已经达到107174.91亿元。不可否认，地方政府性债务曾经对弥补地方财力不足，推动地方经济社会的发展发挥了一定的积极作用，但是由于缺乏制度的规范和约束，处于半失控状态的地方政府性债务对我国经济社会的健康发展是一个隐患。为此，7月 6日，国务院专门召开会议研究有效化解地方政府性债务风险的思路和对策。笔者认为，化解地方政府性债务风险，关键在于制度建设。
    首先，应建立规范的地方政府举债融资制度。我国现行的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”表面上看，我国现行法律规定并未赋予地方政府举债权，但实际上各级地方政府举债早已是长期存在的事实，《预算法》的规定早已名存实亡。而各级地方政府在举债过程中为了绕开法律的规定，大多通过融资平台公司等变相举债，或通过政府机构违规提供担保来获得债务资金，这使得地方政府的举债融资行为极不规范，举债融资的渠道和方式众多而且隐蔽，举债程序不公开、不透明，从而进一步加大了地方政府性债务监控的难度和风险。因此，与其固守着已成摆设的法律规定，不如实事求是地施行“开前门、堵后门”的政策，赋予省级政府适度举债权，并逐步向具备条件的市级政府推开，明确规范地方政府举债的条件、举债形式和必须履行的程序，把地方政府的举债行为纳入到规范、公开、透明的制度管理中。
    其次，应建立地方政府性债务的规模控制制度，把地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上。负债本身不可怕，可怕的是负债的规模失去控制，因此实行规模控制是各国管理地方政府性债务较为常用的手段。由于当前我国地方政府性债务规模增长过快，因此今后一段时期对地方政府性债务规模的控制应该从严，从举债的需求和供应等方面实行更为严格的控制制度。其一，应严格限定地方政府举债的资格和条件，所有举债计划都需经国务院审批，并编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准，坚决禁止政府违规担保行为。其二，应规范银行及非银行金融机构发放政府性贷款的行为，切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。其三，建立地方政府性负债的风险评估和预警制度，通过可量化的风险指标来评估和预警地方政府性债务的风险，从而把地方政府性债务规模控制在合理、安全的水平线内。
    再次，应建立健全地方政府性债务的监管制度。这几年我国地方政府性债务之所以迅速膨胀，一个重要原因是我国很多地方在基础建设和公共服务设施方面长期处于相对落后的状态，地方政府官员都希望能“为官一任，造福一方”，尽快加快发展的步伐，改变落后的面貌。而自1994年财税体制改革之后，中央财政加大了财力的集中度，地方各级政府可自主支配财力减少，造成各级政府之间财力与事权的不匹配。一方面是巨大的投资资金需求，另一方面是捉襟见肘的地方财政收入，于是通过大规模举债来筹集各项建设资金就成了地方政府的最优选择。同时，目前我国的官员考核和升迁非常强调政绩，而举债搞建设，对官员来说是“本届借债，下届还钱”，政绩是自己的，还债的责任则留给了继任者。在中国古代，“债”同“责”，强调的是借钱、用钱、还钱的责任，因此，应尽快建立健全地方政府性债务的监管制度，对地方政府性债务的“借、管、用、还”等情况实施全口径监管和动态监管，并以此作为考核地方政府和领导人的绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实债务偿还的责任，防止违规举债、盲目举债和过度举债，提高债务资金的使用绩效。
    最后，应建立地方债偿债基金制度。目前地方债规模偏大，一些局部地区尝债压力较大，为了维护地方债务的信用，防范债务危机的出现，应通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资收益的划转、土地出让收入、国有资产收益或资产划转等途径，建立起地方债偿债基金，专门用于各种地方债务的偿还。这样不仅有利于消除外界对地方政府性债务偿还的担忧，减少对当年地方预算执行的冲击，也有利于保证地方债务偿还资金的稳定来源。
    总体来看，虽然目前地方政府性债务超过了10万亿的规模，但只约占我国年GDP的25%，相较我国各级政府目前的财力水平，应该说还远没有出现偿还风险或债务危机的局面。但“人无远虑，必有近忧”，对地方政府性债务的过度膨胀，我们应深怀忧患意识，加快规范化的制度建设，通过制度建设来防范地方政府性债务可能出现的各种风险。