湖北省黄石市公共租赁住房制度建设的实践与创新

山穷水复疑无路，柳暗花明又一村。
    在住房问题遭遇历史性难题，形势严峻，是退却、观望还是迎难而上？湖北黄石人作出了自己的选择。
    2012年4月的一天中午，黄石十三排。77岁的煤矿退休职工陈迪华和邻居们围坐在一起，聊着住房搬迁的问题，再过几个月金广厦保障房小区十三排安置楼就可以完工，期待已久的乔迁之喜指日可待。
    53岁的陈海桂抱着2岁多的外孙子在门前与邻居，曾经的同事，拉家常，说房价，谈女儿、外孙的住房难。
    46岁的徐志洲，年轻一些，至今仍在矿上工作，穿了一身工装在准备午饭，他家另一间黑黢黢的土坯房里，没有使用天然气，仍用木柴取火烧饭，柴火把土灶膛印得通红。
    他们的家，在同一条巷子里。
    一排排简易低矮的平房，布满裂纹的墙，松垮的“棚顶”，灰蒙蒙的窗；房子依地势而建，低矮潮湿，多为最简单的土木结构；没有走廊，没有绿化，也没有独立卫生间。在十几个平方米的小房子里，有的还居住着一家三代。
    “车进十三排，车停人下来；晴天打雨伞，下雨穿套鞋；垃圾靠风刮，污水靠蒸发”——几句看似打趣的顺口溜，却是十三排居民真实生活写照。
    十三排——黄石市最大棚户区，270亩地盘，近万人生活的地方，40%的房子建筑面积不到50平方米。
    云起日落，雨来风满。
    共和国建立之初，我国的人口结构里面，农民占大多数，老百姓最期盼的就是打土豪，分田地，解决土地问题。而现在，改革开放30多年了，在国家慢慢富裕起来的同时，住房难成了老百姓最期盼解决的问题。
    黄石作为一个有着三千多年矿冶史文化的城市，是中部地区老工业基地和原材料基地。在共和国早期的建设中，他们率先深入百米井下，鏖战在铁水滚滚的高炉。这里机器轰鸣、钢花飞溅，作为典型的工矿老区，黄石在为国家建设发展作出巨大贡献的历程中，也积淀了突出的住房保障矛盾。
    湖北黄石以大无畏的精神，攻坚克难，开全国公共租赁住房保障建设改革之先，打造了全覆盖，可持续的“黄石模式”，让老百姓在住房问题上一步奔小康。
    “历史遗留的十三排，不应被历史遗忘。我们要像对待自己的兄弟姐妹一样对待棚户区人民。”黄石市委书记王建鸣看到十三排情景，心情沉重。2009年初，棚户区改造确定为黄石市头号惠民工程，十三排列为重点。
    安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山。

    “黄石模式”的做法及特点     
    住房乃民生之要，住有所居是每个家庭的殷切期盼。
    近年来，住房问题已成为最突出的民生问题。很多地方出现了房价过高、上涨过快的现象，很多百姓住不起房、住不上房，住房问题成为影响社会稳定、经济发展的一个突出问题。
    党的十七大将“住有所居”列入改善民生工作重点，明确提出构建商品房和社会保障住房两个体系。商品房体系要努力做到稳定、健康、有序，保持总量的基本平衡。城镇居民社会保障住房体系，则要做到覆盖面广，让更多城市中低收入家庭实现住房梦想。而加快推进保障性住房建设，解决中低收入家庭住房困难，成为保稳定、促发展、改善民生，实现“住有所居”的重要举措。
    在具有这种普遍性大问题的同时，湖北黄石还具有自身特殊的问题，住房保障成为黄石的一个历史性难题。
    作为资源枯竭型城市，黄石和很多地方一样，随着矿产资源的迅速枯竭，很多国有工矿企业破产，大量的简易房，在历经半个世纪的风雨后，逐步成为了棚户区。据统计，黄石市共有各类棚户区164片，占地面积约200万平方米，聚居居民15000余户。而原有的经济适用房、廉租房、住房公积金三项住房保障制度，组成了黄石市三条主要的住房保障线，解决了部分低收入家庭住房困难的问题。但是，在沉重的历史包袱和严峻的现实困难面前，原来的住房保障，杯水车薪，又打上了5个理不清、剪不断的死结——覆盖难、持续难、公平难、退出难和管理难。
    黄石市应时而动，因地制宜，在结合黄石自身的特殊困难下，开拓思路，大胆创新，先后获得国家公共租赁住房建设试点城市和“开发性金融”支持住房保障体系建设试点城市。黄石市开创的公共租赁住房保障“黄石模式”的做法主要是：
    一是建立了高位协调机制。黄石市建立了市委、市政府主要领导亲自挂帅、各城区政府及相关单位主要负责人为成员的住房保障工作领导小组，完善决策和协调机制，形成了由市里主抓，棚改办牵头抓，属地政府、市直部门、大型企业加入、社会参与的纵向到底、横向到边的“三位一体”的联动体系。
    二是建立了“三驾马车”的运作机制。具体说来，“三驾马车”是指市房地产管理局、市住房保障中心和市众邦城市住房投资有限公司。市房管局负责牵头，作为公共租赁住房的行政主管部门，房管局负责研究和制定相关政策，制定中长期发展规划和年度供应计划。市住房保障中心负责政策的执行保障。作为市房管局的下属单位和住房保障工作的管理机构，住房保障中心具体负责公共租赁住房的申请受理、资格审查、租赁补贴的审核和发放等政策性保障业务，承担住房制度改革和推行住房分配货币化工作。市众邦城投公司负责市场运作，是市场运作主体。市众邦城投公司是经市政府同意，由市房管局代政府履行出资人职责，独资组建的专业从事保障性住房经营和“三改”的一家国有非营利性公司，具有二级房地产开发资质，并被赋予土地储备职能。众邦城投公司既是公益性公租房经营营运主体，也是公租房经营的龙头平台，按照市场化运作、公司化经营、企业化管理模式运作，负责公租房房源的筹集、建设、经营租赁和日常管理等工作。日常工作中主要发挥其对最低收入家庭住房保障的托底作用，其他平台的带头龙头作用和融资投资运作作用。由房管局、住房保障中心、众邦公司共同推进的“三驾马车”运作体系，形成了三者既相互配合、共同协作，又相互制约、互相监督的工作格局。
    三是明确了各级部门的工作职责。黄石市通过制定相应的规章制度，建立了比较完备的住房保障工作体系和检查、督办、考核体系。在实际的工作过程中，黄石市将住房保障工作目标责任纳入市政府对县市区和市直部门行政主职考核内容，每年年底进行奖惩兑现。
    四是开发了全过程公租房管理信息系统。黄石市着眼于提高保障性住房管理水平，以“简单、高效、公平、透明”为原则，和高校研究机构合作，共同开发了“黄石市保障性住房管理信息系统”，努力实现公共租赁住房“以需定建、以网促管、以图管房、以房管人”的数字化、智能化管理，基本实现了“外网申请——内网审核——外网公示”的网络动态管理。
    公租房“黄石模式”自推行以来，破解了保障房建设政府大包大揽效率低下难题、保障房分配进退管理不公平难题、缺乏市场参与活力不足难题、停于理论可操作性不强难题和政府发挥保障房的调控作用不够难题五大难题。“黄石模式”有其独到的特点，归纳起来，可以总结为“五个一”。
    一个篮子归并。黄石市创新供给机制，实行多项产品一个篮子归并，所有的保障房全部纳入公共租赁房序列。全市原国有直管房、已交付的廉租房、行政事业单位及国有企业自管住房等，全部清理纳入公共租赁住房管理；公务员公寓，外来务工人员周转住房等政策性住房和社会、个人闲置的愿意纳入公共租赁住房管理的出租房也统一吸纳、转化为公租房。一个篮子归并的目的是为了探索一套机制，做大房源蛋糕。
    一个口子保障。黄石市创新配置机制，实行多类群体一个口子保障，扩大覆盖范围。在优先满足低收入住房困难家庭保障需求，实现应保尽保的基础上，逐步向新生代、“夹心层”和外来务工人员甚至是有居住需求而不愿购房群体的全覆盖。任何一个群体包括新毕业的大学生只要走进住房保障中心，如实填写收入状况和住房条件，如通过审查，就能领取住房补贴并签订租房合同入住公租房。
    一个通道转换。黄石市创新流转机制，实行多种需求一个通道转换，满足产权要求。黄石提出共有产权思路，打通由“租”到“有”的产权通道。在公租房建设初期，黄石的公共租赁住房坚持“以租为主、先租后售”，着眼于解决无房可住问题；在公租房建设中后期，坚持“可租可售、租售并举”，着眼于解决从住到有的问题。
    一个平台引导。黄石市创新生产机制，实行多股力量一个平台汇集，强化投入支撑。通过市政府建立的众邦公司，把政府资源、社会资源集中起来，拓宽了公租房建设融资渠道，强化了投入支撑。众邦公司在公共租赁住房保障“黄石模式”中具有举足轻重的作用，凭借众邦公司这个平台，可以把政府资源、社会资源集中起来，拓宽了公租房建设融资渠道。
    一个杠杆调节。黄石市创新运行机制，实行多种对象一个杠杆调节，促进社会公平。通过市场租金这个杠杆，兼顾了住房保障工作中的效率与公平。以租金这种可量化的货币形式来补贴，具有较大的弹性尺度，能够适应各种内外因素的变化，灵活调整补贴标准，更加凸显公平公正。
    “黄石模式”的实践成效   
    众人拾柴火焰高。
    黄石市在推进公共租赁住房制度改革以来，能得到社会各界的广泛响应，其主要原因还是在于其取得的实践成效。总的来说，“黄石模式”的实践成效主要有以下五个方面。
    其一，关于公共租赁住房保障建设基本政策初步形成。作为国家住建部公共租赁住房制度建设试点城市和国家开发银行开放性金融支持住房保障体系建设试点城市，黄石根据中央指示，先后出台了《黄石市公共租赁住房管理暂行办法》、《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的意见》、《国有住房清理转换实施方案》等规范性文件，明确提出了建设公共租赁住房制度的指导思想、工作目标和措施等制度框架。这一系列政策的实施将对建立涵盖公共租赁住房配租、租金制定、补贴管理、房源配建、入住管理等方面发挥积极作用。
    其二，保障性安居工程与租赁补贴相结合的住房保障体系已经建立。一是保障性安居工程建设全面推进。2009年以来，黄石共筹集公共租赁住房 18730套，开工各类棚户区改造16312户。2011年，保障性安居工程目标完成103.77%。二是租赁补贴发放力度明显加大。自成为试点城市3年以来，黄石发放租赁补贴35950户，共计4832万元，其中，2011年新增租赁补贴3700户，受惠居民超过4.87万人。
    其三，国有投融资公司平台可持续运转机制基本成形。作为政府棚户区改造投融资平台和保障性住房的建设、运营主体，2009年成立的黄石市众邦城市住房投资有限公司，在公租房建设和投融资中发挥了积极作用。第一期金广厦项目贷款6亿元已经投入项目建设，第二期用于保障房建设的 22亿元资金已通过国开行总行审批并获得授信，这批资金正陆续下拨。另外，黄石公共租赁住房保障建设主体与商业银行的合作继续加强，3年已贷款到位6000万元。“众邦房投”正由单一的投融资功能逐步向融资、投资、建设、经营和管理一体化的方向发展，“政府主导+专业平台+市场运作+滚动发展”运作机制初步形成。
    其四，以加强公共租赁住房管理为抓手的社会管理创新格局全面拉开。黄石市通过运用优惠政策，转化国有公房，将社会闲置房屋统一纳入公租房管理等，有效地盘活了社会闲置资源，既发挥了社会出租房的使用功能，又减轻了政府财政的压力。同时，黄石市开拓思路，大胆创新，为使房屋产权与民政、公安、工商、税务和城区政府、街道社区密切协作，各司其职，在强化流动人口管理、加强出租房屋税务稽查、推广租赁备案登记、严格计划生育管理等社会管理方面成效显著。
    其五，促进了城市建设的转型升级发展。在公租房建设和棚户区改造的规划布局和建设中，黄石充分结合自身的实际情况，以棚户区改造、城中村改造、危旧房改造和重点工程、园区建设为载体，坚持通盘谋划、统筹推进，高水准编制规划，科学化布局项目，充分满足棚户区、城中村、危旧房改造过程中不符合廉租房政策的住房困难群众和重点工程、园区、新区建设拆迁户的住房问题，逐步向城市外来人员等扩展，既实现了多层次、广覆盖的住房保障目的，又有效地推动了城市建设的转型升级发展。
    “黄石模式”的理论创新   
    创新是发展之源。只有创新，才有出路。
    黄石在公共租赁住房保障方面能够取得巨大的成效，得到社会各界的一致认可，除了黄石人的实干精神之外，还有黄石人的理论创新。“黄石模式”的理论创新，总的来说，有以下四个方面。
    一是创造性的总结了保障性住房的概念。黄石将所有涉及政府使用资金或政策补贴的房子全部视为保障性住房——公共租赁住房，体现了保障的本质。具体说来，公共租赁住房的房源包括国有直管公房、国有及国有控股企业公房、经济适用住房、现有廉租住房、个人闲置的愿意纳入公共租赁住房管理的出租房、外来务工人员周转住房等政策性住房、公务员公寓、职工宿舍、园区建设搬迁安置项目中的共有产权房、危旧房改造搬迁安置项目中的共有产权房、城中村改造住房、城市重点工程住房、棚户区改造住房以及限价商品房。
    二是创造性的统一了各类现有住房保障制度。黄石将所有政府的补贴资金和优惠政策转化为租金，为所有不同保障对象“量身定做”、“明码实价”的进行补贴，回归了住房保障作为社会利益再分配的本质。黄石实行“市场租金、分类补贴、租补分离”，通过租金这个杠杆，以市场化的方式加以调节。

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    随着黄石保障性安居工程的不断推进，一片片棚户区得到改造，一幢幢公租房拔地而起，一批批中低收入家庭喜迁新居。
    黄石绕磁湖而建，如今美丽的磁湖边洋溢着这样的口号：住保障房，圆安居梦，暖百姓心。
    （中央党校学习时报社地方发展与和谐社会构建调研组 汪彦 石小路 执笔人：石小路）

房保障管理中心，结余的租赁补贴资金可用于购买公共租赁住房。