全球化背景下政府治理的机遇与挑战 丁学良

 主讲人丁学良简介，1992年获哈佛大学博士学位，先后在哈佛大学费正清研究中心，哈佛大学本科生院、国立澳大利亚大学当代中国研究中心和亚太研究院、卡内基基金会等单位从事教学或研究。1999年在香港科技大学担任教授并先后任香港科技大学荣誉学位和荣誉奖委员会委员、大学学术评审委员会委员、社会科学部学术资历委员会主任等职。在国内外多所大学和研究机构担任荣誉教授、客座教授、高级顾问，在一些著名的杂志担任重要的学术职务。

    丁学良师从著名社会学思想大师丹尼尔·贝尔，其研究领域广泛，特别在转型社会、比较发展、全球化和大学制度的领域有很深的造诣，发表出版的论著颇丰。在中国社会科学、经济研究、经济社会体制比较、清华社会学评论、香港社会科学杂志以及外文重要学术刊物发表论文数十篇，出版著作多部，比如《中国经济再崛起》《什么是世界一流大学》等重要著作，其研究以视角宽阔、思想敏锐、观点犀利、见解独到在学术界和社会各界引起强烈反响。

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    中文出版物主要有：

    （1）《丁学良集》，黑龙江教育出版社，1989年版

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    （2）《从“新马”到韦伯》，台北联经出版公司，1991年版

    （3）《共产主义后与中国》，牛津大学出版社，1994版

    （4）《不敢恭维--游学世界看中国》（随笔集），中华工商联合出版社，2000年版。

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    （5）《什么是世界一流大学？》，北京大学出版社，2004年版。

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 一、全球化对政府治理的重要挑战

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    （一）全球化背景

    我们都知道，中国从1978年底开始了改革开放，从78年开始到去年整整30年的改革开放，不但带来了完全不一样的中国，更为重要的是带来一个完全不一样的世界。根据世界银行和其他机构的研究，过去30中，全球化带来的全球的变化，与以往全球化不一样。

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    过去有好几次全球化，具体哪个是第一次全球化，哪个是第二次全球化，这有争议。我是比较赞同这种观点，由成吉思汗建立的大帝国，那是第一次全球化，那是陆地上的；然后第二次全球化是从英国的工业革命开始的全球化；然后第三次全球化，从70年代末80年代初，由中国的改革开放而逐步推展的大全球化。在这个前两次全球化中间，最积极的全球化推动者都是当时世界上最先进、最强大的国家，当时蒙古帝国是最强大的，工业革命使得英国是最强大的。

    70年代末开始的全球化，与前两次全球化最大的不同是，这波全球化最重要的推动者、参与者并不是世界上最强大的国家，中国不是的。然而，正是一个发展中国家，第三世界国家如此全心全意所推动的全球化却改变了这个地球。世界银行的研究就指出来，这个第三波全球化，中国从经济和技术角度来讲，特别从经济发展来看是全世界主要经济体中，相对得益最多的国家。

    因为有了全球化，所以我们今天谈政府治理的时候，是从完全不同的背景、舞台来探讨。当然我们今天探讨的政府治理是从地方政府这一层面来谈，地方政府中又是以市级政府治理最重要。

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    （二）城市治理的衡量指标

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    接下来讲下国际上，城市治理最重要的衡量指标。比如说2009年5月21日，美国公布了全球生活品质调查。调查涵盖了215个城市，如果纽约是100分为基准，奥地利首都维也纳以108.6分名列首位。很遗憾，我们亚洲还没有任何一个城市进入前十名，其中，新加坡得分最高，居第26位；东京为第二，居第35位。全球名列最低的是哪呢?是伊拉克的首都巴格达，14.4分。

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    根据这样衡量的尺度，什么样的城市才能在国际上被认证为生活品质很高的城市呢？包括如下几个方面：第一个方面就是政治和社会环境（不要以为政治社会环境离我们很远，其实离我们很近），这里面包括社会的稳定、社会秩序的安定、犯罪率低、执法公平、透明、合理；第二个方面是一个城市的经济力量；也包括这个城市以及城市周边限制程度如何，限制程度越小的这个城市的生活品质就越高，比如说对人身自由的保护、对人移动的自由度；还包括城市的卫生情况以及对城市疾病特别是传染病的控制、城市内学校的量和质；还有就是给外地人提供的电影院、体育设施，以及市民进入医院等地方的便利，城市住房的便利，城市生活的成本，遭受巨大自然灾害的频繁度，遭受严重气候袭击等等。总体来讲，就是有社会条件、政治条件、经济条件、文化条件、自然环境等五个方面的条件。

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    全球化对人们观念的影响是非常有趣的，不但要找到好的城市，还要找到不好的城市，不开心的城市。美国的《商业周刊》在2009年3月3日发布了全美国的城市指标。这个城市指标很有趣，它是要找出全美国最不快乐的20个城市。其中俄冈州的波特兰被认为是美国最不快乐的城市，为什么它最不快乐呢？这里面也有非常多的指标，这些指标包括经济的兴旺，包括自杀率、犯罪率、有多少抑郁症患者，还包括离婚率、失业率、就业机会的多少，还有绿色空间的多寡、365天有多少天可以看到太阳或者晴朗的天空。把所有这些指标放在一起，波特兰的指标最低，是全美国最不开心的城市。

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    刚才我列举了全世界最开心的城市指标和全美国最不开心的城市指标，可以看出在全球化的影响下，在信息流动的情况下，人们对城市素质、城市管理的期待是不一样的。我们知道，住在一个城市高兴不高兴、舒服不舒服，对一个城市的评价高不高，很多东西都是与经济条件相关的。如果你这个城市经济搞得很差，就业率很低，那么你这个城市其他方面的指标肯定也难以提高。

    今年6月2日，欧洲也发布了每年一度的投资调查报告，在调查报告中，以最佳投资为指标，伦敦连续7年被评为全欧洲最受投资人喜爱的城市。调查对象是全球国际一些大型公司的800名主管，他们从自己实际经济操作的各个方面来衡量全欧洲的城市在投资方面的吸引力，伦敦排名第一，巴黎排名第二，西班牙的马德里排名第三。排名特别重视这个城市吸引来自外来投资成功签订的条约，履行条约者的比例是相当重要的指标。投资方面还特别讲究一个城市在全球资金自由流动、商业贸易的流动情况。

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    一个城市怎样才能被商业界、工商界评估为最佳的经商、投资环境呢？他们把哪些要素看得非常重呢？以下这些数据值得市一级政府官员、领导的关注：对投资者各方面合法权益的有力保障；贸易的自由、货币兑换的自由，对知识产权的保护；对公司、大学、研究机构创新的鼓励；对尖端技术的运用及其运用带来的经济回报的保障；对政府办事效率有没有官僚主义，拖拉、贪污等；税务的负担，城市为就业者往来自由提供的方便等11个方面。国际上评价最佳投资城市的时候，我很奇怪问他们，为什么不把GDP作为最重要指标，而把人性化的条件、人的自由、迁徙自由、人权保护、政府控制作为商界竞争投资发展最重要的指标？换句话说，一个城市的GDP总量不高，但是如果将刚才提到的人性治理方面的指标做好，就会带来人均GDP及GDP总量增长带来的综合效益。所以国际上评价一个城市对外来投资的吸引力以及外来投资能不能留下来，越来越看重人性治理方面的指标。

    英国的《经济学家》杂志在6月9日宣布了全球的城市生活状态、生活品质的综合指标。它的指标同刚才讲的美国的指标有类似之处，但是也有一些差异，它对比的是全球140个国家的大中城市，用社会的稳定程度，医疗健康的服务，社会的文化、环境、教育、基础设施五大类别，30个细的指标进行调查评比。调查评比的结果，全球第一名的是加拿大温哥华，国内城市天津市排名最高，排名72，如果把大中华放在里面的话，香港排名39，台北排名62。美国排名最高的城市是匹兹堡。在全球20名最佳城市中，第一名是温哥华，第二名是奥地利，第三名是墨尔本，第四名是加拿大多伦多，第五名是澳洲的博斯，加拿大的塔加黎并列第五，后面还有芬兰的沃尔辛基，瑞士的日内瓦，澳洲的悉尼，瑞士的苏黎世等。

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    （三）建立生态平衡优化城市

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    在全球资本、技术、人员不断流动的同时，在全球化过程中，还有一些指标被人们越来越看重，其中有一点就是与环境和生态有所相关。泉州是著名的文化历史古城，泉州的文化古迹能否很好的保存，不但对我们这一代人，对我们的下一代人，对我们很多代人，对中华民族的子孙、海外华侨，对全世界热爱中国文化传统的人都具有很重要的意义。能不能保存下去，很重要的一点就是城市周边的治理，能不能把生态的平衡、生态的优化作为长期最重要的指标。

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    那么我现在向大家介绍下，全球现在有一个梦想，就是2050年最佳生态城市的建设之路，这是联合国、世界银行以及国际上很著名的大学研究机构提出的。2020年，全球人口从今年的68亿升到80亿，到2050年预计达到92亿，如果照目前人类这种高消耗、高耗能、高消费的生活模式的话，到2050年地球将不堪重负，污染、饥饿等将摧残地球的生态平衡。如果人类现在不立即痛改前非，不大规模的动员各方面的资源来建设一个环保科技的生态城市，那么我们的下一代、下下一代的生活环境将会怎样，这是不可能与我们无关的。

    具体解决的方法有四项。第一项是建立垃圾岛。利用高效能、低排放的焚化炉处理垃圾，把焚化炉产生的热能用来发电，燃烧出来的灰烬分批倒入高科技的掩埋槽内，掩埋槽上覆盖土壤和植被，制造绿草如茵的垃圾岛屿，这个垃圾岛屿上面可用作农业用地，这是高科技的非常重要的目标，现在正在慢慢的实行。第二点，气体电浆电能。利用比太阳表面温度还要高的热度风化垃圾，即使是毒性最高的垃圾也会在瞬间被分解为原子，唯一会残留的是固态的渣滓，以及可以燃烧制造干净电力的气体，渣滓也可以制造建筑材料，气体可以用来制造干净的电力，这并非遥远，也在一步一步的实行，目前没有实行的原因主要是设备的成本比较高。第三个污水供暖。巨型的热能缓冲器，利用冰箱的冷藏技术，汲取地下热能，居民白天冲到下水道的废水，到了夜晚就会变成暖气的来源。第四个技术手段是生物碳水。地球上25%的温室气体来自于有机垃圾，用有机垃圾制造成肥料，不但可以让贫瘠的土壤恢复生机，同时还能封存多余气体，能够把这些温室气体封存，藏好几个世纪。这些仅仅是垃圾的处理技术，全世界就有几千亿美元的投入，每年均在产生新的技术，新的环保方式，这个就是我讲的2050年生态城市环保建设道路。

    现在居民汲取来自外面的食物、肉类可能性增加，目前运送食物平均的里程是1500公里，这个过程中不断积累了二氧化碳，到了2050年，食物运输的路程将会大幅度的增加，就是更多的会从巴西、澳大利亚、加拿大运来。饮用水将会严重的短缺，肉类或者乳制品也是造成甲烷排放的主要原因，现在全世界最恐怖的事情是甲烷排放，甲烷排放最可怕的是什么呢？是随着地球温度的上升，如果比现在温度再上升摄氏2度，整个地球南极和北极这两个地方几亿年前被封存起来的甲烷将会逐渐的排放出来，那样排放出来的话，造成什么样的后果？那就是大规模的地球物种灭绝！科学家们计算，两亿五千万年以前，地球上曾经发生一起大量物种灭绝。现在科学家认为，当年之所以发生大量物种灭绝，原因可能就是因为当时封存的甲烷被释放出来导致的，而这个甲烷怎么放出来的呢？可能就与气候暖化有关系，而这个甲烷释放出来后，就导致了90%的海洋生物和75%陆地上的生物的灭绝。有部分科学家说，如果现在地球温度上升2度而导致的甲烷释放，也有可能使得两亿五千万年发生的大量物种灭绝的情况再次发生，这也就是全球各国为什么花那么大的力量来进行大气二氧化碳的控制，以达到生态的平衡，这是城市治理中最最长远的也是最最巨大的一个挑战。

    二、全球化的条件下，一个城市一个地区怎么样能够吸引外来的投资，外来的人才

    （一）城市竞争力影响因素

    1995年到1999年美国加基麦顿大学一个教授带领的团队对城市竞争力作了一项研究。他们研究的一个重点是，在美国36个经济发展中心，找到过去五十年来，这36个经济发展中心竞争力上升下降的最根本的原因。这36个经济中心很多我们都熟悉的，比如纽约、波士顿、华盛顿、休斯顿等城市。他们特别发现，在美国，一个城市能够在长期的竞争当中保持优先的位置，最根本的是要靠三个要素，这三个最重要的要素，是什么呢？

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    1、技术因素。第一个重要的要素是先进技术的引进和技术的运用，包括刚才我们讲得城市治理的环保、生态等等。技术的运用是第一个条件，技术（technology）的运用在英文中以T开头，这第一个T的引进，已经基本上取得了人们的重视。

    2、人才因素。与第二个T密切相关，这第二个T是被很多地方所忽视的，那就是专业人才（talent）。所以，美国36个城市在过去五十年竞争的此起彼伏，做得最好的那些城市，是在第二个T上最好，而不是在第一个T上最好。第一个T，技术的引进、运用已经成为人们的一个基本共识，已经很少有政府会忽视这一点。但是在美国对于第二个T的重视相对来说还是比较少的。我们都晓得，人才身上有很多的优点，但也有些人才非常难缠、难管。因为越是突出的人才越是有个性、越是挑剔、越是要的东西多，他不但难缠难管，还有时候，越是人才的还越是有机会走掉，就是人才的外流。美国这项研究，在36个城市综合竞争的指标中，找了一个非常重要的指标，就是从过去的5年、10年、15年、20年这个周期来看，这个地方人才流进和流出的综合的结果，是涨还是落。也就是说，如果你这个地方在过去五年、十年、二十年这个中长期的时间里面，你这个当地的人口中间，你能够吸引来外来的人才，多于这个地方流出的人才，这就是这个城市具有长期综合竞争力的根本的指标。在全美国，只有两个地区，在过去五十年中始终是加号，能够吸引住外来的人才，这个外来既包括美国，也包括外国，是哪两个都市地区呢？一个是波士顿和纽约这一带，美国的东北地区；一个是美国西部的海湾地区，旧金山那一带。从指标中可以看出，这两个地区是过去50年来，美国36个大中城市中竞争力最强的两个地区，这两个区域就是在过去五十年中吸引了来自美国本土和世界性人才往那边流动的区域。而中国城市的第二个T是少数才能做到的。

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    3、宽容因素。既然你这个地方的综合竞争力与能不能吸引并留住人才有关，那么靠什么来吸引留住人才呢？我们知道人才是流动的，人才是可以用脚来选择的。他们研究的第三个因素，关键仍在于T,这个T（tolerant）就是宽容。他们发现，宽容才是一个城市一个地区能不能在长期吸引住外来的人才，并且这些人才能不能留住且持续为本地的经济社会文化进步做出杰出贡献的关键。他们研究了包括政策制度、宗教信仰、生活方式、雇佣制度、居住销售等方面的宽容度指标。他们特别强调了第三个T是当地政府治理的最重要的一项指标。

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    （二）国内主要城市人才流动分析

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    那么他们美国36个大中城市的比较，我们现在拿起来，在国内、大中华地区做这个研究。我们重点研究的是第二个T或第三个T之间的关系。我们收集的数据是从1995年以来5年的情况。在我们收集到的全中国大陆包含香港总人口中，有大专学历以上（包括自学成才）的人才的比例同这个地方的人均GDP增长具有密切的关系，这点非常非常明显。举个例子，比如说在香港，香港的人均GDP在中国范围内是最高的，香港专科以上学历的人在人口的比重也是最高的，占到了10.6%；第二高的是上海9.1%，这几年人均GDP也是名列前茅的；第三是北京、天津这些地方占到了5.3%，北京人均收入也是名列前茅的；然后再到了广州深圳珠三角，他们4.6%。那么这个地方为什么这么低，很基本的原因，这个地方是靠着外来打工人员把地方的经济给支撑起来的，所以一个地区的人口中间，有着专科以上学历的人才在人口所占的比例同地方经济的升级、经济的增长、人均GDP的增长之间有密切的关系，这是我们收集到1995年到2000年数据向我们展示的。

    下面，从2000－2005年累计从全世界回流到中国的高等人才的来看，高等人才6万7千人，其中女士占42%，男士占58%。这些高级人才回来后分布在各个行业，其中，农业占了17%，服务业包括大学占了25%，进入基层的占了12%，PC业占了19%，其他的占了27%。在回来的高级人才中间，自己创业的9%，当了公司老板了。在我们找到的这个数据中间，全国最重要的五大城市的海归，特别明显，对当地的经济发展特别重要。五大城市的海归，北京、上海、南京、广州、深圳，他们吸引的人才中间有研究生学历的占了34%，大学本科系列的占了37.5%，大专学科的占到了11%。

    （三）全球化背景下政府治理的机遇与挑战

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    中国是全球化程度最高的发展中国家，全球化指标虽还不比上欧洲小国，如丹麦、芬兰、瑞典、瑞士，但是在全世界的发展中国家，中国是全世界全球化程度最高的第三世界大国。

    我们在一个城市里工作、在一个城市里生活，我们常常看我们的地区、我们的城市是“竖比竖”的比较，比如现在是2009年泉州地区，我们常常想的是十年、二十年、三十年以前是什么样子，现在是什么样子，能够把泉州这些年来所取得的进步、成果、成就一样一样的数出来，得到自豪、满意、欣慰的经验。

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    但对于吸引外来的投资、人才来讲，他们更多的比较不是竖比而是横比，更多的是拿泉州与中国其他的城市、其他国家的城市比较，外来人才有高度的流动性，流动度非常的高、非常的快、非常的广。

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    全球化背景下城市治理挑战越来越多，参照指标需要有新的观念、新的策略、新的技巧，新的语言、新的公关、新的心态，才能使城市管理在全国范围内与国际上先进管理获得更多的正面的互动、更多的接轨。

    今年我们都知道前不久世界吓了我们一跳，就是猪流感，如果我们把今年应对猪流感的方式同2003年应对SARS—非典的方式相比，在政府治理突发事件危机方面有了重要的经验、重要的技术、重要的治理手段。所以在这个全球化的环境下，我们所进行的政府治理，遇到的机会要多得多，遇到的挑战也多得多。在今天这个全球化的时代里，因为信息的全球化的流动，给政府的制度所带来的挑战，在我看来在未来的十年或者二十年中国的各级政府都应该抱着专业的心态，抱着科学的心态，正面的应对他。