领导和专家在铜官山区区直管社区综合体制改革座谈会上的发言

全国第一个鲜活的样板

　　民政部基层政权和社区建设司司长  詹成付

　　从政府这个角度来讲，转变了职能，减少了行政层次，最重要的是推动了社会管理服务的改进，促进了基本公共服务体系的形成。中央一直讲减少行政层级（有的叫层次），作为派出机构的街道办事处很可能就是减少层次、减少层级的突破口。这次，应该说铜官山区的改革的成效在这方面是比较大的。

　　党的建设层面，从现在来看，确确实实是达到了密切党群干群关系，巩固党的执政基础这个效果。从群众的层面来看，更直接的效果就是，大家觉得办事更方便了，老百姓切身体会到，各项权力有了比过去的体制下更有力的保障。从城市管理的层面看，各项管理工作更精细了。大家可以从很多方面来进一步的总结。铜官山区这个改革应该是城市基层政府管理创新、体制机制创新、社会管理创新的一次成功的尝试，符合中共中央关于加强社会管理体系建设、创新社会管理机制、切实维护社会稳定的要求，也为全国提供了第一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的鲜活的样板。

　　我感觉，中小城市（与铜官山区的区情比较相近的），是可以借鉴的，借鉴这一经验做这方面的尝试。

　　与以往的类似的改革相比而言，这次铜官山区的改革更有时代感，更有特点。我概括为“四个更加”。

　　第一个更加是：铜官山区的改革量大面广，成就更加凸显。像过去我们很多地方的改革，就是一个街道办事处或者几个街道办事处，铜官山区是所有的街道办事处都进行了改革。所以，他涉及的范围、人员、利益调整、机制重建等，要比以往的改革更深刻、更广泛，更值得我们学界同志们去研究。

　　第二个更加是：铜官山区的改革更加重视各种社会资源配置向社区倾斜。比方说，鼓励原来的街道干部下到社区。特别是基本公共服务这一块，率先覆盖到社区。当年我们政府是先从农村搞村民自治的，当年农村基本公共服务，各级政府都不承担或者很少承担，都打村民自治的旗号。在今天，各级财政这么多的时候，城区社会管理首先是要把基本公共服务覆盖到全社区，要让城市的市民，不管是困难群众还是有钱的，首先享受到均等化的基本服务，远远比我们强调的叫社区居民搞自我服务更重要。

　　第三个更加是：铜官山区的改革更加重视社区治理结构的科学性。比方说，搭建了社区党委作为领导核心，各级党政机构参与、驻区单位参与、社区组织参与的一个共驻系统。党委政府既不包办也不撒手，也给其他组织参与提供了一个很好的机会。应该说铜官山区的经验，为各种组织包括党委组织、政府组织、社会组织、驻区单位，包括家庭参与社区管理都提供了平台和机会。还比方说，铜官山区经验中，社区结构的扁平化、网络化，这也是改善社区治理结构的一个很好的尝试。

　　第四个更加是：铜官山区的改革更加重视社区治理能力的提高。比方说，我们看到搞了很多的干部培训，想方设法的改进社区干部队伍的工作条件和工作手段，还在每个社区推行了网格化管理，尽管这个网格化管理还有完善的空间，但是他们在想怎么使他的能力得到更好的提升，有这个明确的想法。

　　由于我们这个改革的时间搞了还不到一年，要改革要完善的空间非常多，要做的工作也非常多，所以改革还不能止步。

　　下一步要继续关注的重点是：第一，“区直管社区”问题。因为在体制上，直管只有两种类型，第一个是垂直管理的条条，那是人、财、物都得管。但我们这个区直管社区不是一回事。社区居委会主任、社区自治组织，是选举产生的，还有很多社区干部还是外面招聘的。第二个直管的概念是省直管县。但如果用省直管县这个概念套我们这个区直管社区，也套不上。下一步社区党委推行公推直选，也不是你直管的。这个名字再琢磨一下有没有更好的。是不是“城区直接服务社区”，这体现了我们社会管理创新的本质是服务。

　　第二，类似铜官山区这样的城区，下一步着眼点有四个进一步。一是进一步理顺市与城区之间的权责。我们事先要把这个权力划清楚，为我们区一级服务社区提供宽松的环境。

　　二是进一步完善已改社区基本公共服务体系。把街道办事处与原来的社区撤了以后重新设立的社区，原来这两级（街道和原社区）的基本公共服务是不是都梳理清楚了，还有没有遗漏，这是第一个问题。第二个问题是公共服务是自己通过公共服务平台管，还是一部分自己管，还有一部分采取新的公共服务方式，建立政府购买服务体制，逐步从公共服务平台分离出去。

　　三是进一步扩大社区居民自治的空间。目前铜官山区的经验，基本上是首先把公共服务扩大覆盖到全部社区，这符合中央的要求，也是应该的，但是绝对不能仅停留在这一步，基本公共服务要进一步完善，服务的方式方法要进一步改进。还得考虑怎样扩大居民自治的空间，扩大居民自治的范围。一是要大力培育社区的群众组织和社会组织，把他们的兴趣爱好通过团体性的利益表达，这也是下一步深化社区居民自治的一个新的着眼点、增长点，特别是城区的新建开发区的物业、业主委员会、物业公司，与老百姓的利益关系非常多的。二是想尽一切办法，探索政府基本公共服务等任务用居民自治的方法来完成。三是对现有的社区干部，不管是原来街道的公务员，还是什么组织的人员，他们的服务，要由老百姓来进行参与，进行评价、打分，逐步得到监督和改进，不断把社区居民自治的空间慢慢地扩大。

　　四是进一步提升社区治理能力。没有能力的提高，一切都是空的，所以下一步，铜官山区改革的基本定向，一定要着眼于干部队伍建设。一定要想尽一切办法，对网格管理员有一个基本的要求，要求他们知道他们联系户是谁。抓紧对现有社区干部的培训，能力的提升，特别是新形势下社会工作的经验，这也是很重要的，包括他们的积极性，根据物价的涨幅增加他们的待遇。还有就是引进专业社工。

　　根据社会发展而进行的改革

　　安徽省民政厅厅长 吴旭军

　　长期以来，我省社区建设得到了民政部的大力支持和帮助，各项工作取得了长足发展。自2000年11月19日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》下发以来，省委、省政府高度重视社区建设,先后四次以省委、省政府名义召开社区建设工作会议，先后四次以省委、省政府名义下发高规格文件，推动社区建设。同时省级财政对社区建设给予大力支持，有力促进了社区基础设施建设。经过全省上下的共同努力，目前我省基本形成了党委领导、政府负责、民政牵头、各部门配合、社会广泛支持的领导体制和工作机制；构筑起以区、街服务中心、社区服务站为依托的社区服务网络；统一了全省城市社区换届选举，直选率达62％；夯实了社区基础设施，由解决“四有”（有人办事、有钱办事、有地方办事、有章理事）为重点开始向“四优”（服务优质、设施优良、环境优美、队伍优秀）方向迈进，打造了一批标准化和精品化社区；提升了社区服务水平，在做好政府公共服务的同时积极发展了市场化服务和义务服务，老百姓对社区建设的满意度逐步提高。在2009年开展的创建全国和谐社区建设示范单位活动中，我省共有6个城区、9个街道、19个社区被民政部命名表彰，其中铜陵市的铜官山区名列其中。

　　去年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，这是党中央、国务院加强和完善城市基层自治制度的一项重大举措。省委、省政府对此高度重视，责成民政厅尽快结合安徽实际，起草贯彻意见。经过我们的努力，近日，省委办公厅、省政府办公厅出台了我省《关于加强新形势下城市社区居委会建设工作的意见》，这是安徽省城市社区居委会建设工作的又一个高规格文件，必将推动我省社区建设快速发展。铜陵市的社区建设在市委、市政府的高度重视下，一直走在全省的前列，率先在全省实现由“四有”向“四优”的跨越。社区信息化建设独树一帜，率先在全省开通了2881890服务平台，拉近了为民服务距离，产生了良好的社会效果。为此，省委、省政府于去年10月在铜陵市召开了全省社区建设工作会议，并现场参观了铜陵市的城乡社区建设，这充分说明了省委、省政府对铜陵市社区建设所取得的成就是充分肯定的。特别值得一提的是，铜陵市并没有满足已取得的成

　　今年4月24日，由民政部基层政权和社区建设司、省民政厅、市委、市政府主办的铜陵市铜官山区区直管社区综合体制改革座谈会在铜举行，与会的领导和专家对铜官山区区直管社区综合体制改革工作予以论证和指导。本报今日将相关领导和专家的发言进行摘要刊发（根据录音整理，标题为编者所加）。

　　绩，而是锐意进取积极探索新形势下适应城区发展的社会管理的新体制，率先提出了在铜官山区推进“区直管社区”，即撤销街道办事处试点的创新设想。这项改革工作从一开始就得到省厅的积极支持。2010年7月铜官山区正式在全区范围内撤销街道办事处，调整扩大社区规模，实行区直管社区的综合体制改革试点。从运行情况来看，基本实现了试点方案的预期目标。为支持和加快铜陵市社区建设进程，我厅于2010年11月与铜陵市政府签订了《关于推进城乡社区建设和统筹民政事业全面发展的合作协议》，铜陵市作为我省城市基层管理体制改革创新的试点市，省厅积极给予了支持和指导。

　　铜官山区的“区直管社区”综合体制改革是根据社会发展和基层管理实践的需要而进行的。这一改革不仅需要社会实践的进一步检验，而且也需要中央、国家有关部委和理论界的指导和支持。民政部基层政权和社区建设司邀请中组部、中编办、全国人大，部分专家、学者以及河南、湖北、贵州等省的同仁们聚集铜陵，对铜官山区的“区直管社区”综合体制改革运行论证和指导，非常及时也非常必要，这充分体现了民政部和中央、国家有关部委以及专家、学者、兄弟省对这一改革的高度关注和重视，体现了中央和地方共同推进城市社区管理体制改革创新的信心和决心。

　　时机好 思路好 效果好

　　全国人大内务司法委员会内务室主任  于建伟

　　对铜官山区“区直管社区”这项改革的初步体会有三个好：第一是改革开放的时机好，第二是改革开放的思路好，第三是改革开放的效果好。

　　首先，是改革开放的时机好。一是法律上的障碍没有了，二是实践上的积累丰富了。说法律上的障碍没有了，是因为在2009年6月份，全国人大常委会第九次会议废止了街道办事处条例。废除以后，这个改革就是合法的。第二个方面，实践上的经验积累已经相当丰富，为改革提供了坚实的基础。从2000年成立第一个社区朝阳社区后，社区如雨后春笋大量涌现出来。随着经验的积累，逐步地把成熟的做法上升为规范性的文件。在长期探索积累的基础上，铜官山区进行这么一项改革，有坚实的基础。

　　第二，是改革的思路好。铜官山区这次改革的思路，以转变职能为着力点，以减少服务管理层级、促进工作重心下移、提高服务效能、降低管理成本为目标，以优化结构、理顺关系、完善机制、增强功能为重点，以推进区级政府机构改革和职能转变为契机，以加强基层党组织建设为龙头。这个思路非常好，概括性也非常好，我感觉到，最重要的思路就是减少层级、重心下移，不仅仅是铜官山区这次改革的思路，可能我们中国的政治体制改革在很多方面都应该是这么一个思路。减少层级、充实基层，人财物各个方面加强基层，我觉得是政治体制改革的一个方向。

　　第三，是改革的效果好。好就好在层级减少了，效率提高了；还好在降低了成本，加强了基层，密切了党群干群关系，巩固了党的执政基础。“区直管社区”这项改革在全国据我所知是开了先河。我说社会建设走在前列，不仅仅是体现在这个方面。在养老服务方面，一些做法也是走在全国前列的。我还想请铜陵市研究一个问题，就是城市居民委员会组织法是1989年制定出的，到现在已经有22年了。随着经济社会的发展，城市化进程的加快，社区建设的推进，这个法确实有很多方面不适应城市居委会建设的实际需要，应该尽快作出修改，这也是社会有关方面的呼声。在这里，由于我们先进行了改革，由原来的小居委会到现在的大居委会，居委会辖区3万多人，小一点的将近2万人。所以我们这里改革走在前头，我们遇到的情况也比较多，那么我们就要研究：20多年前制定的居委会组织法，有哪些不适应；根据我们这里的实践，有哪些地方需要作出修改。如果我们能在这方面提出一些好的意见和建议，等于给我们居委会的立法工作做出了贡献，这也是我的一点期待。居委会组织法这项工作，我知道民政部尤其是基层政权和社区建设司进行了大量的调查研究，目前这项工作还在进行。

　　一种尝试  一种创新

　　中国社会科学院政治学所研究员  史卫民

　　改革很有必要，能加强基层服务和民意反馈。组织构建上可行。铜官山区这次改革，把过去的工作站变成现在的公共服务中心，并下沉到社区，加强社区居委会和社区党工委的建设。这种尝试可以把政府有关职能下放到社区，加强社区党工委建设，再用另外一种组织架构来结合起来，这至少是一种大胆的尝试，是一种创新。公共服务上可行。从居民和社区工作者代表反映来看，整体也还好，可行性方面至少可以打正分。

　　要注意改革中存在的一些具体问题，如行政化问题、直选问题、居委会和社会组织的关系问题。我个人作出以下几点建议：一是通过改革，在社区层面建立人大代表、政协委员、党代表工作站，积极发挥人大代表、政协委员、党代表等在社区建设中的作用。这方面深圳市已经在做，效果还是不错的，铜陵这次改革可以尝试一下。二是进一步界定社区自治组织和公共服务中心的职能。三是在网格化管理方面铜官山区做得很好，在居民参与方面开了个好头，未来还要给居民更多的参与机会。

　　解决了层级减少和责权相等问题

　　上海大学教授  顾  骏

　　铜陵市的探索很有意义。目前，各地社区建设得越来越好、越来越实，资源也越来越多，但社区今后究竟往哪里走？越来越感到街道这级有些多余，其实街道办事处最核心的职能是招商引资和维护稳定。招商引资在经济走上正轨后，这块功能要取消。另一个是稳定因素，下步还要走常态化管理，随着我们制度建设越来越合理，社会稳定这个问题在街道这块功能可以取消。中国城市管理层级太多，从中央到社区共有6级，铜陵这次改革的方向是非常有价值有意义的。

　　在改革中，要注意政府与居民的关系密切与否。社区应该是政府和居民间联系的平台，改革后，二者关系有没有更加密切是我们改革成功与否的重要标志。同时要重视对原有的管理难题化解。社区建设中有很多难题，各地都在创新探索，但在创新过程中，是否将原有的难题破解了也决定了改革的成败。铜官山区的改革，解决了层级减少和责权相等问题。原来居委会资源和责权不能相配，通过这次改革将资源下沉，实现了职责相等。

　　改革不是全部由政府包揽。所以，要积极创造条件，让老百姓利用这个条件自己服务自己。社区体制创新，不仅是硬件上的创新，而且是软件上的创新。不但要加强机制能力建设，更要加强自治能力建设。

　　这项改革符合中央精神

　　北京市管理科学院院长、研究员  马仲良

　　一、铜官山区社区体制改革的突出创新点在于撤销街道办事处。

　　将49个社区整合成18个社区，社区按照300户1人的比例划定网格管理责任区和责任人，取消坐班制，变坐等服务为主动上门。这项改革符合中央精神，有利于将政府服务管理重心下沉到社区：一是有利于密切党和政府同群众的联系；二是有利于政府专项管理；三是减少了经费管理成本；四是把街道干部下派到社区，经过法定程序下放到社区，既有利于充实社区干部队伍，又有利于公务员个人成长，同时又保持社区的自治组织性质而非行政机构性质。区直管社区，是政府行政体制的改革，它为社区体制改革奠定了一定基础。铜官山区在改革行政管理体制的基础上，建立了一套社区管理的体制。

　　二、铜官山区社区体制改革的方向值得肯定。

　　社会管理体制改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会化治理型社会管理体制。我认为把握社会管理体制改革的正确方向，重点是处理好四个问题及其关系。

　　一是坚持党委领导。社会管理体制改革的核心问题是通过改革，加强党的执政基础，维护社会和谐稳定，增强社会活力，提高人民群众物质文化生活水平。坚持党在社会领域的领导核心地位，加强社会领域党建，是社会管理体制改革不可动摇的“原则”和“方向”，铜官山区社区管理体制改革在各社区建立社区党工委，党工委直接隶属于区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责，巩固了党的执政基础。

　　二是坚持政府负责。社区管理体制改革的主要内容是培育社区居民和社会组织自治能力，但是还不等于减轻政府在社区建设中的作用和责任。实际上社区管理体制改革要求提高政府在社区建设与管理方面的责任，使政府工作的重点由直接管理社会事务转向提供公共服务，这就是要转变政府职能，建设服务型政府。铜官山区在社区全面建立公共服务中心，设立7个专业的服务窗口，减少了管理层次，简化了办事程序，缩短办结时限，提高了办事效率。

　　三是坚持社会协调。铜官山区积极通过协同社团，大力培育社区社会组织，加大志愿者队伍建设力度，加快培养养老托老等专业服务组织，推动社区服务社会化，体现了社会协同的要求。

　　四是公众参与。当前社会管理体制改革的重点是建立自下而上的民主参与、民主协商、民主管理、民主监督机制，增强我国社会生活领域的自主性、创新性和民主化水平，在社区就要加强党组织领导的社区民主自治建设，我认为社会管理体制改革的重点和难点正在这里！如果我国社会管理体制改革仅仅强调党的领导和政府负责，而忽视了公共参与和社区民主自治，那么这种社会管理体制改革还不是真正的社会管理体制改革，只能是在原有行政化管理体制框架内的修修改改。

　　三、铜官山区在社区综合体制改革问题上敢想、敢试、敢闯的改革精神值得发扬。

　　铜陵市铜官山区于2010年7月全面启动“区直管社区”综合体制改革，撤销街道办事处，实行区直管社区，实现一级政府两级管理，建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心和各类社会组织为支撑的新型社区管理模式。我认为，这种在社会管理体制中敢想、敢试、敢闯的改革精神，是值得肯定的，是值得提倡的，是值得发扬的。

　　铜官山区社会管理体制改革，虽然初见成效，但仍然处在起始阶段，需要继续深入探索。

　　整体推进 成效明显

　　南京师范大学教授、江苏省政府参事  吴亦明

　　一、铜陵的改革要充分肯定。这次铜陵市是下定决心，在主城区并决定在全市进行撤销街道，这个是整体推进，整体推进的规模和成效比单兵直进要明显得多，这方面应该肯定。

　　二、铜官山区的改革虽然与其他地方的改革有相同之处，在改革中将公务员、事业编等人员下放到社区，把社区合并、扩大，把街道的经济功能剥离，将资源等下沉到社区，相对来说，居民满意度提高了，但是铜官山区与其他地方的改革差别在于，在自治的框架下强化了社区层面的功能，在自治层面消化了政府延伸到基层的服务管理职能。中央提出要加强社会管理创新，这是社会转型发展的一个新的历程，在社会管理中，也应该要吸收经济体制改革中成功的经验，在社会管理上，政府也应该让出必要的空间给社会，让其有自主空间，铜官山区这个改革就有了这样的方向。尽管在有些做法中，将原有的公共资源、人员进入社区，但不同的是我们承认这些资源和人员是进入了一个自治系统，而不是把原来的初步形成的自治系统再改造为一个行政系统。这次改革，不仅是减少层级，重要的是找到了政府行政机制和社会自主机制的对接口。这次改革，既把公共资源、公共人才下沉到社区，将政府的行政职能通过社会组织等自治组织来承担，转化成为民服务的职能，这方面值得肯定、值得探索。

　　三、铜官山区通过改革，从社区这个方面来说，原小社区干部进入大社区，自治职能有所增强。目前的自治，特别是小社区在人、财、物等资源上还不能满足居民的各项自治需求。社区太小，自治职能不能明晰界定，自治职能的发挥在一定程度上有所削弱。通过改革，将社区规模扩大了，就可以相对界定自治职能，实行自治管理。从这个方面来说值得肯定。

　　四、几点建议。一是要加强社区自治系统、自治能力的建设。二是社区服务不能只停留在公共服务中心，还要满足居民自我服务和自治服务。

　　敢想敢试敢闯敢干

　　天津南开大学教授  唐忠新

　　铜官山区的改革具有重要意义。

　　一是它在一定程度上预示着中国城市社区建设开始进入社区组织体系建设和基层政权体制改革互联互动的发展阶段。它抓住构建新型基层社会管理体制，减少行政层级这一主题来深化社区建设，符合中国特色社区建设的本质要求，其大方向是正确的，是有意义的。铜官山区敢想、敢试、敢闯、敢干的精神符合时代的要求，值得肯定。

　　二是在于铜官山区在社区管理服务方面的有些好的经验，走在了全国前列，例如，设立楼栋长，健全社区居委会组织体系，“1890”社区信息服务平台，社区网格化管理，敞开式办公等。

　　三是在一定程度上将中国城市建设引入一个新的发展阶段，这个发展阶段的特点是社区组织体系的建设和基层政权体系的改革双层联动。

　　铜官山区改革引发的思考：新中国成立以来，在中国城市社会管理体制改革的道路选择问题上，全国已经走过了一条道路，即：以条为主的单位管理体制，街道居委会发挥补充作用，它是与计划经济相适应的；改革开放以来，全国大部分城市特别是大中城市已经在探索并且比较流行的一条道路，即：两级政府三级管理，以块为主（以街道属地管理为主），条块结合，居委会协助。居委会的发展方向还有学者在思考，能不能将社区居委会发展成基层自治政府，或者类政府组织。但铜官山区的改革开辟了另一条或“第三条道路”，简单地说，也就是在区级范围内构建以条为主，居委会协助的管理体制。开辟和构筑这样一种新的体制，并且要得到社会的公认，是一个不轻松的话题。关键在于铜官山区需要从理论上阐明，特别是需要从实践上回答街道办事处存在的无必要性。当然，作为社区居委会的专业服务机构，社区公共服务中心的职能在于协助政府工作，这些工作的责任主体依然是区政府及其相关职能部门，这就要求各职能部门要切实尽职尽责。