专家参与行政执法的实践与思考 傅士成

本世纪以来，为应对安全生产重特大事故频发的局面，国家安全生产监督管理系统采取多种措施，提升安全生产监督管理水平。其中一个重要措施是，在全系统由安全生产监督管理部门聘请机关以外的专家参与安全生产相关管理工作。国家安全生产监督管理局2004年专门发出《关于商请推荐危险化学品和烟花爆竹安全生产专家的函》（安监管司危化函字［2004］26号），国家煤矿安全监察局和各地安监部门随后也纷纷聘请专家参与安全生产监督管理工作。综合国家安监局和各地相关文件的规定，被聘请专家的主要任务是：为起草、修订安全生产方面的规章、规程和安全技术标准提供技术咨询，并参与对贯彻执行安全生产法律、法规情况的监督检查；参与监督检查企业新建、改建、扩建项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的情况，参与监督检查企业生产条件、设备、设施安全状况、重大危险源监控和重大事故隐患的整改情况；为指导中介组织开展安全评价、安全培训、安全咨询、安全检验检测和安全生产科技工作提供技术咨询；对危险化学品和烟花爆竹安全生产工作中存在的问题、提出对策和建议；参与重大、特大事故的应急处置咨询、现场指导及事故原因调查工作。在上述任务中，专家参与监督检查、参与调查，与传统的专家咨询、建议有很大的区别，基本上属于专家参与行政执法。

　　在实际操作中，专家又是如何参与监督检查和调查的呢？某市对危化行业进行执法检查的工作流程很有代表性。

　　首先成立由执法人员和专家组成的执法检查组。每个执法检查组配备两名执法人员和两名专家，其中一名化工工艺专家、一名电气专家。执法人员中的负责人担任执法检查组组长。其次，在执法检查组内部，执法人员和专家的职责各有侧重，执法人员侧重检查企业管理资料、台账、各项安全制度等；化工工艺专家主要负责检查安全技术措施是否到位，化学反应工艺过程中是否存在不安全因素；电气专家主要负责检查企业电气安全。再次，在现场检查过程中，执法人员和专家先按职责分工分头工作，在各自完成工作后彼此进行沟通，专家指出隐患所在和相应的标准、依据。执法人员和专家共同分析，并形成隐患处置和整改要求或建议后，检查组与被检查的企业进行交流，通报检查情况。最后，由执法人员根据专家的意见，把被检查企业明确违反相关标准和依据的隐患、问题，直接写入责令限期整改的执法文书，并送达当事人；专家发现的虽然没有直接违反相关标准和依据，但也构成隐患的问题，在检查结束后，由专家以专家建议的形式直接向企业提出。

　　在监督检查的过程中，检查组中的执法人员和专家，既有分工又有合作。专家并不是完全做幕后工作，而是与执法人员一样，直接与被检查的企业打交道。对那些由于标准和依据不够明确，不便写入执法文书的意见、建议，更是由专家以专家建议的形式直接向被检查的企业提出。专家在监督检查过程中所做工作，所形成的意见、建议，要做书面记载，并进行备案登记。备案登记，作为专家工作的记录，也作为对专家进行监督考核的重要依据。

　　从该市专家参与安全生产执法检查的实践看，其效果是明显和突出的。专家的参与弥补了执法人员专业知识和鉴别隐患能力的不足，为行政执法作出科学、有针对性的处置决定创造了条件。虽然执法人员的专业化程度在不断提高，但对于高度专业化的风险事故隐患不免有“雾里看花”的隔膜感[1]，而专家是站在专业前沿的人士，可以弥补执法人员的不足。美国行政权正当化曾经历了“转送带模式”、“专家理性模式”和“利益代表模式”[2]，其中专家理性模式，主要是依赖行政官员作为专家对问题作出判断。我国近几年安监执法实践，是吸纳行政机关以外的非行政官员的专家参与执法，可以在更高程度上弥补行政执法人员专业知识的不足，为行政权力正当行使创造条件。

　　但是，专家参与安全生产执法检查，也面临一些问题值得思考和商榷。其中，专家参与安监执法检查的身份是个绕不过的问题。实践中，不同领域的专家参与立法、决策等，已经成为一种常态做法，并有相关法律、法规依据。但专家参与立法、决策，通常都是在立法过程中或者在决策之前，由专家就特定问题提出咨询性意见，再由立法主体和决策主体消化吸收，将专家的意见转化为立法主体和决策主体的意志，并体现在相关立法或决策中去。专家参与安监执法检查则不同。从已有的实践看，专家参与安监执法，是以执法检查组正式成员的身份进行的，专家在执法检查过程中发挥作用的方式主要有两种：一是在独立进行技术性检查后，所提出的意见经与执法人员沟通，直接进入执法文书。从实践看，专家的意见对执法文书的内容和执法走向，产生了重要影响；二是对于不便进入执法文书的内容，在执法检查结束后，由专家以专家建议的形式直接向被检查的企业提出。由于专家本身就是执法检查组的成员，专家对执法文书的内容和走向有重要影响，这里的专家建议对被检查的企业还是有相当的威慑作用。专家在执法检查过程中发挥作用的上述两种方式，都以专家直接进入企业进行执法检查为前提，换言之，都以专家直接面对执法相对人，直接与执法相对人打交道为前提。这时的专家到底是什么身份？从形式看，专家与执法人员的地位和作用没有实质性区别，但从现有制度和做法上看，专家没有执法证件，专家的产生方式和管理方式，都无法把专家归为执法人员。实践中，有些被检查的企业因担心技术泄密，或者害怕专家了解更多的技术环节，对专家检查存在抵触情绪，甚至拒绝专家进行检查。国务院制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》第22条第2款规定：事故调查组可以聘请有关专家参与调查。国家安监总局制定的《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局第15号令）第44条规定：拒绝、阻碍安全监管监察部门聘请的专家进行现场检查的，给予警告，并可对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款。但这仍然没有解决专家参与安监执法检查的身份问题。

　　此外，专家的局限性和专家参与安监执法的程序，也是突出的问题。由于安全生产领域范围广、问题多。从发展情况看，目前企业新工艺、新技术、新设备广泛应用，安全技术措施不断升级换代，专家受原来所从事工作的局限，及专家只是被聘任的实际情况，专家往往更注重于查找现场隐患，对于安全生产深层次问题，对与事关全局的更复杂问题，可能疏于关注和重视；再有，每个专家对于标准的解读与掌握不一样，掺杂主观因素难以完全避免。这都给专家参与安监执法带来了难题。专家作为安监执法检查组的成员，其职责是查找隐患和提出整改方案、措施。专家这两项职责的履行，显然必须遵循相应的技术规程。技术规程与执法检查程序并不是一回事。由于专家的实际作用更像执法人员，被检查的企业通常更习惯于以执法程序要求或质疑专家和专家的检查工作。专家参与执法检查应遵循的执法程序，与专家的职责更需要遵守技术规程，也存在协调的问题。这些问题，都需要在实践中研究、探索和解决。

　　笔者认为，专家参与安全生产监督检查，凭借其丰富的专业学识和经验，让行政监督检查切实发挥作用，对于提高安全生产监管的实效具有重要意义。在具有高度专业性、技术性的行政执法领域，专家参与行政执法过程的制度，有着进一步推广的广阔空间。

（ 《行政管理改革》2011年第4期  ）