如何解决敏感问题 防范环境风险 王玉庆

    当前我国的环境形势，从污染状况来讲，有的地方在发展，有的地方得到改善，总体处于高污染状况下的相持阶段。未来5到10年对于环境保护来说，是一个重要时期。要努力控制、减少环境污染，使环境质量得到持续改善，这是我们全面建设小康社会面临的一项长期艰巨的任务。
　　“十一五”期间，我国环保工作首次完成国家五年规划目标
   “十一五”期间我国主要污染物减排工作取得了很大成就。5年来，结构减排、工程减排、管理减排三大措施稳步推进。至2010年底，全国累计关停小火电机组7000万千瓦，淘汰落后炼铁产能1.1亿吨、炼钢6860万吨、水泥3.3亿吨，新增污水处理能力超过5000万吨/日。全国城市污水处理率由2005年的52％提高到75％以上；累计建成运行5亿千瓦燃煤电厂脱硫设施，全国火电脱硫机组比例从2005年的12％提高到2010年的80％。
    通过三大减排措施，2010年全国化学需氧量排放量较2005年下降12％左右，二氧化硫下降14％左右，在“十一五”期间经济增速和能源消费总量均超过规划预期的情况下，污染物的两项减排指标双双超额完成任务。而且国家环保规划确定的另外三项环境质量指标也都提前完成。这是我国环保工作首次完成国家五年规划目标，意义十分重大。
“十一五”环保目标的顺利完成，一是由于党中央、国务院高度重视和有力领导；二是确立并落实了地方政府环保目标责任制；三是各级政府加大环境投入力度，加快环境基础设施建设；四是加强了环保队伍的能力建设，特别是指标体系、监测体系和考核体系三大体系建设取得明显成效，环境监管得到大大强化。
　　由于总量减排的顺利实施，从环境监测结果来看，“十一五”以来全国地表水水质持续好转，环保重点城市空气质量逐年提高。但部分流域和区域污染指标超过国家标准，污染依然严重，全国环境质量与人民群众的要求及与世界许多国家相比依然存在差距。
　　2010年，全国地表水759国控监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质比例为51.9％，较2005年提高了14.4个百分点；劣Ⅴ类水质断面比例为20.8％，较2005年降低了6.6个百分点。
　　2010年，113个环保重点城市空气污染物年均浓度达到国家环境空气质量二级标准的城市比例为73.5％，较2005年提高了30.3个百分点。95.6％的重点城市空气质量优良天数超过292天，比2005年提高了27.1个百分点。
  “十二五”环保工作形势依然严峻
　　目前总体形势看，我国经济发展与环境保护的关系仍处在“库氏曲线”的爬坡阶段，人均GDP刚过4000美元，按国际经验，距人均GDP8000～10000美元出现环境质量拐点还有较大差距。由中国工程院、环保部牵头，数百位专家历经3年多完成的中国环境宏观战略研究报告指出，我国环境状况“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”，认为我国的污染物排放已超过了环境承载力的两倍。
　　“十二五”期间我国仍将处于工业化和城市化快速发展阶段，经济结构中二产偏重，第二产业中重化工业比重偏大、增速偏快，经济结构调整和粗放型增长方式的根本转变尚需时日；快速的城市化进程、居民生活水平提高及机动车的普及将给资源能源和生态环境带来更大压力；农业现代化和粮食生产压力造成的环境问题也将越来越大；人民群众环境意识的提高和环境问题国际压力的增加，将对环保工作提出更高的要求。要想改善环境质量，既要还历史欠账，又要控制新污染的产生，形势严峻，压力很大。
　　环境质量总体情况及变化趋势尚未说清，环保能力建设还需加强。一是环境质量说不清，根据国务院的决定，2007～2009年完成了全国污染源普查，基本摸清了全国各类污染源及污染物排放状况，这是一项基础性的重大工程。但是环境质量状况如何尚未彻底搞清，而且这两年污染源及污染物排放有了新的变化。从现在掌握的监测数据看，大江大河和城市环境质量是在不断改善，有些人认为污染防治出现了拐点；但许多专家、部分群众并不这样看，包括“环境宏观战略研究课题组”认为总体环境质量还在恶化。这两者是矛盾的。二是特殊污染物的污染状况说不清，如持久性有机污染物、重金属污染等。为此，必须加大环保能力建设，以求清晰、准确说清环境状况，判断环境发展形势。
　　污染物总量减排与环境质量改善的关系，不完全对应。“十一五”确定的污染物总量减排指标仅有两项，虽然达到了总量消减10％的目标，但决定环境质量的是多项指标，以致环境质量改善不明显，甚至一些问题更加突出了。例如湖泊的富营养化和城市灰霾天气等。许多群众反映强烈的污染事件多是由于重金属和它有毒有害物质污染造成的，与两项减排的主要污染物关系不大。
　　环保基础设施差距还很大，运营监管亟待加强。近年来城镇污水处理厂发展较快，城市污水处理率达到70％以上，但县、乡镇一级处理比例很低，还不到30％，有许多地方还是空白。且因收集管网不配套等原因，实际运行效率不高。无害化垃圾处理厂建设更是落后，而且污水处理厂的污泥、垃圾处理厂的渗滤液尚未得到有效处置，这一状况与我国快速发展的工业化和城镇化是不相称的。燃煤电厂脱硫设施上得很快，但钢铁、冶金等行业的脱硫比例还很低。还需要进一步提高除尘效果，加强机动车污染防治，对造成灰霾天气的细颗粒物如PM2.5等加以有效控制。要高度重视农业面源污染，特别是氮、磷对水体富营养化的危害。
　　目标责任制与经济利益挂钩。环境经济政策出台过慢，如环境税研究多年尚未启动，生态补偿、排污权交易等还处于试点阶段。减排实行的目标责任制成效显著，如没有适当的经济政策跟进，不但减排成本高，且难以巩固。对污染企业监管和经济处罚的力度也不够，超标排污的现象屡见不鲜。
对“十二五”环保工作的建议
　　建立促进生态文明和环境保护的体制机制。在体制上，要将生态文明建设纳入到全面建设小康社会的整体部署中去，将资源节约和环境保护融入各级政府综合决策和经济社会发展全局。要综合运用政治、经济、法律、行政和科技的力量来推进生态文明建设和环境保护工作。各级政府要担负起环境保护的职责，明确中央与地方的环保职责，强化协调机制和考核奖惩机制。要建立政府为主导、企业为主体、社会组织推动、全体公民参与的生态文明发展体制，使环境保护成为全社会的责任。
　　要实行严格的环境保护制度，包括建设完善的法律法规，制定严格的环境标准，培养专业的执法队伍，采取行之有效的执法手段等，建立与现阶段经济社会发展相适应和环境管理需要相协调的技术体系。要根据不同地区的环境功能与资源环境承载能力，开展功能区划，形成各具特色的发展格局，取得环境承载力与产业布局之间的平衡。
　　加快转变经济发展方式，加大“两高一资”落后产能的淘汰力度。必须继续淘汰落后产能。随着“十二五”新一轮的发展高潮，一些高耗能、污染重的产业，有从城市向农村、从东部向中西部转移的现象。一些地区在招商引资中，承接了大量落后产能，对环境造成的破坏触目惊心。要切实改变以牺牲环境换取经济增长的做法，防止污染转移，防止低水平重复建设。国家对中西部地区既要加强监督指导，又要给予帮助扶持。扶持中西部地区要根据地域、资源和环境条件，发展有特色的产业，但保护环境应像保护耕地一样，是一条不可逾越的红线。因此带来的损失国家应通过多种渠道予以补偿。加快制定和实施环境经济政策的步伐。要建立包括资源环境要素的市场经济制度，形成有利于环境保护和资源节约的价格、财政、税收、金融、进出口等方面的经济政策体系。应尽快开征环境税，生态补偿、排污权交易等抓紧从试点向面上推广，可以先从水领域做起；改革排污收费，提高收费标准；加大污水处理和垃圾处理费的征收力度，对暂时收费不能到位的，财政要予以足额补贴，确保城镇污水处理厂、垃圾处理厂运行资金；通过出口退税政策鼓励高新技术产品、资源节约、环境友好的产品出口，限制“两高一资”产品的出口。
　　大力发展绿色技术与环保产业。这是转变经济增长方式、发展低碳经济、实现节能减排的重要手段，也是其支撑和基础。要把政府资助的新技术研发重点放在提高资源产出率、环境承载能力上，并以资源能源消耗低、污染排放少或不排放作为衡量一切新技术推广应用的重要标准。要有配套、可操作性强的财税政策支持环保新技术研发和新产品的推广，并为其创造平等竞争的市场环境；要积极推进环保设施建设运营的市场化、社会化、专业化；要特别注意鼓励环境服务业的发展，以提高污染防治的效率和效益。
　　大力开展环保科普工作，提高公众科学素质，化解环境矛盾。胡锦涛总书记明确指出：“科技工作包括创新科学技术和普及科学技术这两个相辅相成的重要方面。”应有效地向公众传播、普及环保科学知识，而不是一般意义上环保重要性的宣传，着力提高公众的环保科学素养，使公众科学正确地看待处理环境问题，更好地保护自身健康和生态环境。这方面需要充分发挥环境科学学会及相关环保社团的作用，这对于化解社会矛盾、解决环境敏感问题、防范环境风险具有重要意义。
　　对福建而言，随着海峡两岸关系持续改善，国务院出台《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，福建省经济出现了快速发展的良好势头。当前，特别要强调坚持绿色发展，坚持高起点。一是充分利用轻工业发达和人力资源素质较高的优势，实现产业向高端制造业和高端服务业的转型，避免走过度依赖重工业化的路子。二是以节能减排为主线，坚决淘汰高耗能、高污染的落后产能，带动产业升级，腾出发展空间。要落实节能减排领导责任制，除了政府责任，也包括相关部门责任，考核奖惩制度要重视。三是加大财政投入，制定配套的鼓励政策，抓紧城镇污水处理厂、垃圾处理厂的建设，高度重视配套管网建设和污泥及垃圾渗滤液处理问题。四是深入推进重点流域整治，深化城乡环境综合整治，对沿江建设的各类畜禽养殖场、各种小化工、造纸企业等，要严加管控，不能等遍地开花后再来整治，否则成本就高多了。五是加强环保部门的监管、监测能力建设，为生态省建设和环境保护提供支撑和保障。