基层政府依法行政之辨析 吴传毅

近年来，各级基层政府在推进依法行政方面，进行了积极探索，取得了初步成效，广大人民群众在看到基层政府依法行政取得长足进步的同时，也看到了基层政府离依法行政的要求还有较大差距。为此，需要先从思想上加以辨析。     一、需要辩证、动态地认识依法行政发展轨迹及其状况     总体而言，依法行政的观念和状况，是在发展中前行的，因为国家法治在向前推进，市场经济在不断深入，人民群众的民主法治意识在不断高涨。但就具体领域而言，并非总是前行的，局部领域或者裹足不前或者暂时倒退的现象是存在的，既包括制度建设方面的倒退，也包括行政执法和监督体制方面以及政府守法观念的倒退。如一段时期以来，在不良政绩观影响下，一些地方政府领导将依法行政与地方经济发展对立起来，把依法查处行政违法行为视为破坏地方经济发展环境；在制度建设方面，超越地方政府的职责权限，擅自违法设定行政相对人义务，互相攀比，冲击国家法制统一原则的底线；在行政执法领域，行政权力与经济利益在某种程度上“勾兑”得更加符合形式法治的要求，行政责任追究以运动方式为主，行政自由裁量严重超越合理限度；在行政法制监督领域，以行政指令阻止行政复议机构依法受理行政复议申请，堵塞行政救济的正当法律渠道，导致行政复议案件下降，信访案件不断上升；在政府机构改革中，将政府法制机构的设置作为可有可无的机构而予以调整或者撤销，与此同时却不断强化行政机关信访机构的设置等等。     二、既要看到推进依法行政的积极因素，也要看到影响依法行政的消极因素     从实践中反映出的情况来看，当前地方政府推进依法行政的动力基本上可归结为几个方面：一是外来投资者对政府部门违法行政问题的抱怨，特别是规模较大的投资者直接对政府领导的抱怨，投资者对地方法治环境有一定的要求；二是上级政府对若干违法行政责任承担的“高压”，上级“真抓”，下级必然“实干”，如上级政府对重特大安全事故的责任追究等；三是有广泛影响力的新闻媒介对违法行政问题的曝光；四是群体上访事件促使政府领导对基层依法行政问题的关注。与此相对应，当前地方政府依法行政的阻力主要体现在以下方面：一是地方和部门利益所导致的地方保护和部门保护成为依法行政深入推进的机制性障碍；二是政府职能转变和行政管理体制改革的滞后，是阻碍依法行政深入推进的体制性障碍；三是行政程序的不完善、行政公开的不健全、行政责任的不落实成为依法行政深入推进的制度性障碍；四是权力寻租蔓延造成的行政趋利心理，即违法行政普遍存在，并因此获得利益，而得不到纠正和惩罚所产生的社会行为导向，是依法行政深入推进的认识性障碍。从以上简单分析中可见，依法行政的积极因素以行政领导个人因素为主构成，具有不稳定并且易于转化的特点；而依法行政的消极因素以行政体制或者制度性因素为主，具有稳定且不易改变的特点，两者相较量，后者的影响可能更为强大而深刻。     三、在依法行政的积极因素和消极因素交错作用下，依法行政任重道远     在积极和消极因素的交错作用下，以行政领导个人为主体构成的积极因素正为消极因素所“消解”，出现可怕的“趋同”现象，具体表现为当前地方政府依法行政中出现的几种值得警惕的倾向，需要从制度上加以克服：一是依法行政“形式化”倾向。其“形式化”的主要目的在于应付检查、哄骗舆论、包装形象。如近年来各地媒体相继报道的“政府领导怒斥违法”事例就是说明。二是依法行政“个性化”倾向。过分强调并依赖政府领导对依法行政工作的重视，依法行政完全取决于行政领导个人对法治问题的好恶。三是依法行政“实用化”倾向。在依法治理的问题上，法律工具主义影响根深蒂固。目前，在相当多的基层行政机关的领导思想观念上，“视法为器”，“用法律”的意识已经形成，但是“信法律”的思想尚未确立。“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。四是依法行政“阶段化”倾向。多以行政发起运动的方式推进依法行政，尚未形成长效监督制约机制。一些地方政府领导对行政管理中积重难返的矛盾和问题，热衷于通过一轮又一轮运动式的“集中清理”解决问题，而不注重通过建章立制并严格监督执行从根本上解决问题。五是依法行政“庸俗化”倾向。依法行政的关键是依法治官、依法治权，而不是逐级分解成“依法治农”、“依法治林”、依法治水”，甚至一直到“依法治村”，最后是“依法治民”，把治理的主体变成了治理的对象，然而，一些地方政府却把它庸俗化。上述倾向的出现，既有历史原因，又是各种阻碍因素综合作用的结果，长此以往最终丧失的是社会公众对建设法治政府的信心。正是基于上述判断，从总体上看，当前地方政府依法行政状况与社会公众要求有着较大差距，我们还没有理由说基层政府依法行政取得了决定性的进展。     （作者系湖南省委党校科研处处长）