浅析法律援助在构建和谐新农村中的作用

    保护好农民的权益是解决“三农”问题的重要环节，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。法律援助工作基本上覆盖了整个社会弱势群体，实行法律援助，保护弱势群体的合法权益，是维护农村社会稳定的一个重要组成部分。加强和改进农村法律援助工作，满足农村困难群众的法律援助的需求，推动农村维权工作深入开展，将对农村和谐社会的构建产生积极有效的作用。
一、法律援助与农村社会实践
法律援助，也称法律救助、法律扶助制度，是指国家为保证法律赋予公民的各项权利在现实生活中切实得到实现，对需要采用法律救济手段捍卫自己的法定权利不受非法侵害，但又因经济困难无力支付诉讼费用和法律服务费用的当事人，如残疾人、妇女、儿童、老人、智力低下者等，以及某些特殊案件的当事人提供免费、减费的法律服务或者减免诉讼费用，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度。
1994年以来,全国各地的法律援助实践和法律援助制度有了快速发展,经过十几年来的探索和实践，我国法律援助工作基本完成初创阶段的各项任务，取得了明显成效。2003年《条例》颁布实施，标志着我国法律援助制度体系构架基本形成。在此后几年中，法律援助的政府责任进一步得以落实，各级政府对法律援助经费的投入逐年加大，平均每年以30%的幅度递增。据司法部统计，截至2008年底，全国共设立法律援助机构3268个。各地法律援助机构依托乡镇街道司法所和工、青、妇、老、残、高校等社会组织，设立法律援助工作站55708个，全国共有法律援助专职人员12778名，其中具有法律职业资格或律师资格的人员达到5927人。在各级法律援助机构注册的法律援助志愿者达到76890人，法律援助组织框架已经基本构建，法律援助业务不断发展。2008年办案量达46.7万件，是2002年的3.3倍，平均每年以30%的幅度递增。2008年各类受援人总数为67.1万人次，比上年增加了27.9%，依法维护了困难群众的合法权益。但是，由于我国地广人多，各地经济发展不平衡，法律援助的供需矛盾仍十分突出，还有许多需要法律援助的低收入人群被排除在可提供的法律援助体系之外，面临无法平等实现自身合法权益的不利处境，成为社会的不和谐因素。
目前，农村的法律纠纷主要有：婚姻家庭赡养纠纷和家庭暴力案件，械斗致人伤害案件，土地、贷款等经济合同纠纷，毁林、制假售假的涉农案件，家族黑恶势力、赌博案件，乡镇企业劳动安全及侵犯农民工权益方面的案件及司法不公、执行难方面的案件等。
从总体上看，农村法律纠纷无论从性质、类型、特征以及数量等方面，都呈现出与以往不同的明显特点。
1.纠纷具有长期性。当前的一些农村矛盾由于形成的政策经济和改革中的深层问题，一旦形成很难在短时间内解决，有的甚至长达几年十几年难以解决。如土地延包、退耕还林政策落实、山林界限权属不清而引发的纠纷仍居高不下。
2.纠纷类型多样化。民间纠纷可以分为民事纠纷、经济纠纷、轻微刑事纠纷三大类，每一类中又包括多种不同的内容和形式。在1990年以前,农村民事纠纷多以婚姻家庭、邻里关系、房屋和宅基地等几种类型为主。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，生产经营债权债务，合同及劳务等方面纠纷的发生呈现了上升趋势。
3.诉讼解决的方式迅速升温。随着法治建设的不断加快，农民法治意识开始觉醒，诉讼方式已经越来越成为当事人解决纠纷的重要手段。以重庆市江北区为例，2007年涉农房屋所有权纠纷案件占法院受理该地区案件总数的34.4%，2008年上升至51.1%，2009年1-9月上升至54.6%，找派出所、上法院已经逐渐成为农村纠纷矛盾激化时的首选。
4.纠纷数量呈上升趋势，法治意识的觉醒加大了维权力度，提高了纠纷的数量。据农业部统计，从2004年到2008年，仅224个试点县(区、市)受理仲裁的土地承包纠纷就达5万余件。
由于这些法律纠纷的特性及高额的仲裁、诉讼费及国土、房屋管理、工商、医疗等部门收取的调查取证、鉴定等费用，相对于素质不高、收入较少的农民而言，农民若得不到相关的关键证据和法律援助，就无法使案件进入仲裁、司法程序。那么，广大农民的合法权益就无法得到根本保障，将会影响农村社会稳定。
二、农村法律援助存在的问题
(一)法律援助工作宣传不足。一方面，宣传失衡。法律援助在城市的宣传较为广泛，法律援助机构也多设在城市里，而针对农村的宣传较少。造成部分地方因大势宣传，引来过多要求法律援助的人，从而在人力、财力上无法应对。另一方面，宣传面窄。需要援助的弱势群体大多集中在基层，然而一些地区法律援助机构对法律援助的宣传面没打开，局限在某一区域，因为越不宣传，老百姓就越不了解法律援助，开展法律援助工作也就越困难。
(二)法律援助人员短缺。数量方面，需要法律援助的人员太多律师太少。据统计，我县应列入法律援助的对象10万人，所涉及的援助范围包括：依法请求国家赔偿、抚恤金、抚养费、救济金，最低社会保障，以及部分应当援助的刑事案件等，而我县现有法律援助执业律师2人，法律服务工作者25人，这些律师和法律服务工作者每人每年必须办理一定数量的法援案件，服务对象之多，服务范围之广，使得法律援助律师严重不足。质量方面，法律援助案件主要是由律师和基层法律工作者来承担的，基层农村是经济困难群众比较集中的地方，也是法律援助需求量集中的地方。然而在很多基层县市区，律师数量比城市少得多，在乡镇一级，基本没有律师，法律援助工作由司法所人员兼管，但司法所自身人员配备不足，且多数没有经过正规法律教育，致使法律援助工作无法正常开展。
(三)法律援助经费短缺。一方面，资金来源渠道单一。我国法律援助资金来源主要是财政拨款，据日前司法部公布的数据，2004年全国各地法律援助财政拨款总额为2.1712亿元，分摊到我国13亿人身上，人均法律援助经费仅一角多钱。而2004年全国法律服务人员实际办理的法律援助案件为190187件，按每件案件花费1200元计，2004年法律援助经费需2.2822亿元，仅2004年实际办案经费缺口就已经高达1110万元。据预测，我国贫困人口、残疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大约有38.5万件，每年亟需的法律援助经费就达4.62个亿，是目前财政拨款的两倍。法律援助经费的缺乏严重影响了法律援助工作的实施。另一方面，资金发放不及时。基层农村普遍存在办案补贴低，发放不及时的现象，一些法律援助服务人员办案有时还要倒贴钱，影响了办案的积极性，难以保证办案质量。尽管近年来各级政府对法律援助经费的拨付已有了相当的提高，但是与实际需求相比经费仍嫌不足，法律援助经费仍然严重短缺。
(四)法律援助质量不高。一是在农村由于能够提供法律援助的律师短缺，承担法律援助义务大多数是基层法律工作者，专业水平尚缺；二是法律援助的低有偿性与法律服务的高收入性造成行业认知上的差异。法律援助的对象是一些社会上的弱势群体，与大部分市场经济主流阶层的法律诉讼相比，其政府的补贴是远远不能与非援助案件的经济收益相比较。这一原因造成了法律服务行业中对法律援助工作积极性不高、主动性不强的局面，甚至对一些专业从事法律援助的工作者产生了行业偏见。三是法律援助服务的个性化造成制度监管上的乏力。法律援助服务从某一角度来说，它实质上也是一种产品，但这种产品是量身定制的，其质量控制不具有统一的验收标准，我们不可能从单纯的服务态度、办理结果等方面对服务质量进行监管，造成了制度管理上的乏力。
三、进一步加强农村法律援助工作的若干建议
(一)加大宣传力度。
1.改变宣传方式。随着时代的进步，农民获取信息的途径越来越多样化，仅仅依靠在农民赶集时向他们发放宣传资料已经远远不能达到宣传的效果了。在当今这个信息多元化的时代，在有条件的农村要充分利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体宣传法律援助的相关内容；在条件落后的地区，可以通过送法下乡、法律咨询等途径，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，让需要法律援助的人了解法律援助的基本原则，明确法律援助的条件范围，在权益受到侵害时知道怎样去寻求法律保护，使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得以解决。
2.丰富宣传材料。把国务院《法律援助条例》和《福建省法律援助条例》纳入“普法”的内容进行宣传。与宣传媒体合作，组织专题采访报道，制作形象生动的典型案例、感人事迹，并进行宣传，使农民群众在受到不法侵害时，懂得运用法律手段来维护自己合法权益。
(二)加强法律援助机构和队伍建设。
1.农村法律援助律师团队伍。依托城市法律援助中心的力量，在城市律师事务所中挑选出热心法律援助事业、具有较强工作责任心和业务能力，以及奉献精神的骨干律师，组成农村法律援助律师团。
2.法律援助志愿者队伍。广泛招募法律援助志愿者，凡是有能力以自己的工作为他人提供法律服务者（如律师、公证员、基层法律工作者、具有较高法律理论素养和社会实践能力的志愿者），都可以参与到法律援助工作中来，为法律援助事业贡献力量；安排志愿者星期六、星期日到农村法律援助站值班，并根据志愿者的身份，分别组成“工伤法律援助志愿团”、“人身损害法律援助志愿团”、“劳动报酬法律援助志愿团”等多种不同类型的志愿团，深入到农村基层，为农民服务。
(三)保障法律援助经费投入。
1.将法律援助纳入财政预算，建立起政府对法律援助的是低经费保障机制，充分的保障法援工作的正常开展。
2.多渠道筹集资金，鼓励公司、事业单位、律师事务所、其它行业协会以及有经济能力的人捐款；同时也可以通过移动通讯网络、互联网、电视等媒介或现场开展大规模的募捐公益活动，充分开展社会化运作，积极拓展法律援助经费的社会捐渠道，建立公益性的基金会。
3.降低法援的成本。引导律师鼓励确已构犯罪的被告在法庭上做有罪答辩。法援的目的性决定了追求程序和实体公正的目的性，保障援助对象的合法权益，对业以犯罪的对象鼓励做有罪答辩，减少诉讼环节和调查费用。鼓励网上办公，加强援助网络的营造和以网络为基础的网上法援救助，利用网络的覆盖面和快捷方便援助人员和受援助者的交流和公开法援案件的援助流程。通过程序上的公正高效有序的措施保障弱势群体权利的伸张，实体上的改革同样保证了法援工作的效益及提高资金的利用，盘活法律资源，保证社会运行的稳定及司法公正。
4.建立法律援助分担费用制度。法律援助分担费用制度，指多当受援助的当事人因胜诉或由于受到援助的原因而使其经济状况有实质性改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分费用的制度。《法律援助条例》第二条明确规定我国的法律援助服务是“无偿法律服务”，探究其立法目的，无非是为了保障经济困难的公民无偿获得法律援助的权利，防止出现有偿服务，损害法律援助事业的形象，其价值取向是使法律援助制度维护社会公正作用得以真正实现。实行法律援助分担费用制度与此法规在价值取向上并无冲突。因为实行费用分担并不是以营利为目的，而是在条件允许的情况下弥补法律援助经费不足，使法律援助工作得以正常运作的举措，这与有偿法律服务的营利性有着本质的区别，其价值取向也是为了保障法律援助的有效施行。此制度已为多国实践。
5.发行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有关部门协商争取在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法目前因现有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有规定用途而没有实现。既然已有的彩票公益金都有规定的用途，那么可以考虑发行法律援助福利彩票。这样一方面可以彰显法律援助的公益性，促使社会公众意识到自己对公益事业的社会责任；另一方面，彩票本身包含的不菲奖金也足以吸引充满重奖期待的公众踊跃购买。按照通行国际经验，一个国家正常的彩票销售发行规模大约为其国内生产总值（GDP）的1％左右。依此计算，我国彩票发行潜力可达1000亿元。发行法律援助福利彩票是可行的。
6.完善法律援助基金管理体系。对于由上述各种方式筹集到的资金，以法律援助基金会的形式进行管理，通过合法运作使基金增值，从而扩大法律援助的可用资金，使纳入基金会管理的资金成为较为持久的法律援助资金来源。
(四)提高法律援助服务水平。法律援助工作是一项系统工程，涉及社会方方面面的群众利益，法律援助的服务水平关系到政府在人民心目中的形象和地位。笔者认为，提高法律援助服务水平应着重从以下几个方面进行。
1.培养具有良好素质和职业道德的律师队伍。重点培养律师职业道德、职业纪律教育和责任意识、服务意识教育，使法律队伍真正成为维护社会正义的力量。
2.规范社会团体、法学院校及其其他民间组织的法律援助行为。这些部门提供法律援助必须经过司法行政部门审批，不使用政府资金，不利用法律援助从事有偿服务，同时接受司法行政部门的指导和监督，保证法律援助的水平和质量。
3.拓宽法律援助的受援面。适当拓宽援助范围，如给予老年人或高龄老人强制刑事辩护的援助，将法院诉讼费的缓、减、免真正纳入统一的法律援助中来，从而使法律规定与法律援助的宗旨真正一致起来。
4.推行法律援助寻访制度。支持和鼓励法律援助人员定期或不定期到指定的服务区寻访，主动调查，主动发掘案件，从而保证人民群众最大限度地获得最优质的法律援助服务。
5.建立法律援助质量监控体系。虽然我国目前尚未建立法律援助质量监控体系，应尽早建立符合实际的法律援助人员综合质量监控体系，其应包括四个方面的内容：持续教育、业绩考察、顾客反馈、质量评估。
四、结束语
我们应该认识到，农村法律援助工作所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的，农村的法律援助工作对于维护农民的合法权益具有重要的意义，进一步加强农村的法律援助工作，能够有效地减少农村的法律纠纷，减少群体性事件的发生，能够保障广大农民群众的合法权益，这对于建设和谐的社会主义新农村有着实际的社会意义。

作者简介：蔡雅萌，尤溪县台溪乡安阳村党支部书记。